Новый союзный договор: концептуальные поиски

Зигмунд Станкевич

Глава из книги: Станкевич З. А. История крушения СССР: Политико-правовые аспекты. – М.: Изд-во МГУ, 2001

Президент СССР Михаил Горбачев во время встречи с главами союзных республик по проекту договора о создании Союза суверенных государств, Ново-Огарево, 1991 г. Фото: Юрий Абрамочкин

Автор: Станкевич Зигмунд Антонович – советский и российский ученый-правовед (специалист в области истории советского государства и права), политический аналитик и публицист, проректор по науке Европейского института JUSTO. Основным направлением научной деятельности Станкевича З. А. является изучение политических и правовых проблем развала Союза ССР, геополитических и иных последствий процесса дезинтеграции страны.

Формально, отправной точкой процесса реформирования Союза ССР на принципиально новой, договорной основе можно считать 12 июня 1990 года – день, когда состоялось заседание Совета Федерации при Президенте СССР (Символически, что это заседание по времени совпало с другим знаменательным событием – принятием I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР, которая оказала роковое воздействие на дальнейшую судьбу Союза не столько как юридический акт, сколько как документ политико-психологического значения. Именно наличием этого документа оправдывались все последующие разрушительные действия российского руководства), обсудившего вопрос “О проблемах национально-государственного устройства СССР”. Действительно, на этом заседании, в котором участвовали и выступили руководители практически всех союзных республик (включая уже “отделившиеся” республики Прибалтики) (Кроме Киргизии и Узбекистана) и Татарской АССР, представлявшей автономные республики, отмечалась необходимость безотлагательной разработки и заключения нового Союзного договора, который “гарантировал бы реальный экономический и политический суверенитет республик, их эффективное взаимодействие” (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 25. – С. 675). Для подготовки проекта Договора было призна но целесообразным создать рабочую группу в составе полномочных представителей всех республик, которой предстояло реализовать идею “союза суверенных социалистических государств”, предполагающую существование различных форм связей между Союзом и республиками, с учетом их национально-исторических, экономических и культурных особенностей. Возглавить рабочую группу было поручено Председателю Совета Национальностей Верховного Совета СССР Р. Н. Нишанову и члену Президентского Совета СССР Г. И. Ревенко, курировавшему эту сферу в президентских структурах.

Фактически же работа в этом направлении началась значительно раньше, в конце февраля – начале марта 1990 года. Вскоре после того, как в проекте платформы ЦК КПСС к XXVIII съезду партии “К гуманному, демократическому социализму”, одобренном февральским (1990 г.) Пленумом ЦК, появился тезис о необходимости развития “договорного принципа строения Союза” и была в очередной раз подтверждена возможность укрепления положения союзных республик как суверенных государств, в том числе, путем предоставления им соответствующих конституционных гарантий. Правда, при условии добровольной передачи ими в ведение Союза “четко определенных функций” (Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 5 – 7 февраля 1990 г. – М.: Политиздат, 1990. С. 370 – 371). Именно в это время партийно-государственное руководство СССР, понимая, что катастрофически теряет инициативу в вопросах преобразования Союза, решило существенно пересмотреть свои прежние подходы и обратилось к т. н. “концепции возобновления договорной основы Союза”.

Данная концепция была, в основных чертах, сформулирована М. С. Горбачевым в ходе обмена мнениями по проблеме Союзного договора на заседании Политбюро ЦК КПСС 1 марта 1990 года, а затем в более общей, “дипломатической” форме изложена им при вступлении на пост Президента СССР 15 марта 1990 года (Правда. 1990. 16 марта). Суть ее сводилась к необходимости срочно разработать и опубликовать для всеобщего обсуждения проект нового Союзного договора, свидетельствующий о том, что Центр не держится за “старую формулу” Союза и готов перейти к новой, предполагающей разный статус республик и, следовательно, разный характер отношений “между Центром и этими субъектами” (Здесь со ссылкой на исторический опыт (например, “особые отношения” с Великим княжеством Финляндским, Царством Польским и Бухарским ханством в рамках единой Российской империи), предполагались различные варианты: конфедерация, ассоциированные связи и т.д. М. С. Горбачев формулировал это с предельной откровенностью: “Наш Союз настолько разносторонен, что придется по-разному держать разные его части: одних – за ошейник, других – на коротком поводке, третьих – на длинном и т.д.” (см.: Союз можно было сохранить. С. 95)). Но при одном условии – если будет сохранена “идея федерации”.

Несмотря на вполне понятные мотивы появления этой инициативы (потребность в “прорыве” была, во многом, детерминирована развитием ситуации в Прибалтике), “концепция возобновления договорной основы Союза” тем не менее сразу натолкнулась на определенное сопротивление. Прежде всего со стороны влиятельной части самого союзного руководства, которая придерживалась прежних подходов и с огромной неохотой шла на любые, пусть даже незначительные отступления от утвержденной “генеральной линии”. А идея разработки проекта нового Союзного договора, безусловно, была таким “отступлением”. Поэтому ее поддержка обусловливалась, как минимум, тем, что обсуждение проекта Договора будет вестись “с прицелом и в рамках подготовки новой Конституции” (Этой позиции придерживался, в частности, глава Правительства СССР Н.И. Рыжков (см.: Союз можно было сохранить. С. 95)).

Михаил Горбачев и Николай Рыжков (слева направо) на трибуне Мавзолея В.И. Ленина. Фото: 1989 год

Впрочем, эти сомнения и возражения зависели не только от личной политической позиции того или иного члена государственного руководства СССР. Существовал ряд более серьезных вопросов политико-правового свойства. Действительно, какие имеются основания к признанию недействующим или недействительным Договора 1922 года, главные положения которого вошли во все советские конституции, и ставить вопрос о заключении нового? Тем более, что наибольшей критике принципы федерализма, закрепленные в Договоре 1922 года подвергаются со стороны тех союзных республик, которые формально его и не подписывали. Целесообразно ли фактически распускать, а затем вновь создавать Союз ССР, который просуществовал почти 70 лет и в общем-то немало дал всем его народам? Какие есть гарантии того, что сложнейший процесс перезаключения Договора закончится успехом, что удастся большинство республик вновь собрать под флагом федерации или, как минимум, конфедерации, и не погрязнуть в кровавых межнациональных распрях, которые на долгие десятилетия превратят страну в поле бесконечных конфликтов и потрясений?

Четких и ясных ответов на эти вопросы в то время не мог дать никто. Поэтому и была столь популярной идея обновления и совершенствования Договора 1922 года, придания ему нового качества, соответствующего современным представлениям о федерации и международным императивам данной формы объединения народов, среди которых принципиальную роль играли два:

1) обеспечение прав и свобод человека, безусловного равноправия людей, независимо от каких-либо специфических, особенно национальных признаков;
2) обеспечение равноправия и самоопределения любых народов, независимо от их численности и уровня развития.

Что касается самого Союзного договора, то здесь бытовало мнение, что он должен предшествовать новой Конституции СССР, составлять как бы ее основание, предпосылку, исходное начало. При этом если сводить Договор к принципам, на которых будет перестраиваться федерация, причем с охватом всех ее уровней, вплоть до национальных групп, то считалось, что подобный Договор как самостоятельный документ может предшествовать Конституции СССР и послужить ее фундаментом. Однако Договор такого рода был бы скорее политическим, чем юридическим актом. Если же Договор рассматривать как государственно-правовой документ, реально определяющий организацию и функционирование федерации в целом и ее отдельных субъектов, то в этом понимании он просто не может не составлять основного содержания Конституции СССР.

Проблема с практическим осуществлейием новой идеи М. С. Горбачева состояла еще и в том, что переориентация на подготовку нового Союзного договора требовала существенной коррекции планов законотворческой деятельности Верховного Совета СССР, сверстанных под реализацию стратегии консервативной модернизации советской федерации. Так, пришлось в итоге окончательно отказаться от принятия новой редакции раздела “Национально-государственное устройство СССР” Основного Закона СССР, проект которого был готов к рассмотрению и обсуждался еще в январе 1990 года (Тогда предпочтение было отдано пакету т.н. “федеративных” законов. Затем в марте существовала идея “вброса” проекта новой редакции соответствующего раздела Конституции в разгар рассмотрения федеративных законопроектов в Верховном Совете СССР с целью “придания всему процессу обновления федерации большей системности”. Но и она не была реализована). Осталась не осуществленной также давно вынашиваемая идея подготовки принципиально новой Декларации о Союзе ССР.

Вместе с тем, союзный депутатский корпус в большинстве своем нелегко расставался с установкой на “новое переосмысление” положений Договора 1922 года, которое еще в марте 1990 года считалось достаточным для успешного обновления Союза. Именно в духе этого подхода в Верховном Совете СССР шла подготовка к принятию в первом чтении “стержневого” закона “Об обновлении Союзного договора и разграничении полномочий между Союзом ССР и союзными республиками”, который рассматривался фактически как “современное прочтение Союзного договора”.

Затем, правда, ситуация несколько изменилась. Это было связано, в том числе, и с тем, что, по мере проработки в комитетах и комиссиях Верховного Совета, обсуждения в его палатах, рассмотрения Верховными Советами союзных республик, данный законопроект стал все больше приобретать черты “рамочного” закона, предназначенного не столько для непосредственного регулирования комплекса сложнейших взаимоотношений между Союзом и субъектами федерации, сколько для законодательного обозначения пределов будущего переговорного процесса с республиками по проблеме нового Союзного договора. Это, собственно, и было подтверждено в п.2 Постановления Верховного Совета СССР от 26 апреля 1990 года “О введении в действие Закона СССР ”О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации” (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 330).

Подготовка к предстоящему реформированию Союза на новой договорной основе велась также в окружении Президента СССР. Здесь она сводилась, главным образом, к поиску приемлемых форм практического воплощения “концепции возобновления договорной основы Союза” и была теснейшим образом связана с постоянной необходимостью реагировать на новые, все более дерзкие вызовы со стороны ряда республик, активно утверждавшихся в качестве “суверенных государств”. Порой это приносило весьма неожиданные результаты. Так, 30 марта 1990 года, в день, когда о своей независимости объявила Эстония, Президенту СССР была направлена служебная записка А. Н. Яковлева, А. Н. Гиренко, Г. И. Ревенко и Г. Х. Шахназарова, в которой ближайшие соратники главы государства предлагали ему объявить о вступлении страны “в трехлетний переходный период преобразования нашего Союза на новых началах” и созвать в Москве “круглый стол” с участием официальных делегаций всех союзных республик для обсуждения и выработки согласованных решений по всему комплексу связанных с этим вопросов (См.: Шахназаров Г. Указ. соч. С. 463 – 464). Необходимость этой инициативы они обосновывали тем, что ситуация в стране развивается “по принципу домино”, а втягиваясь в противостояние с каждой республикой в отдельности, Центр, мол, лишается своего основного преимущества – того, что сам он есть не что иное, как совокупность республик, уже существующий их Союз (Для подчеркивания значимости “круглого стола” как совместного мероприятия, прежде всего, самих республик, предполагалось ограниченное участие в его работе представителей президентских структур, Верховного Совета СССР и союзного правительства. Председательствовать на “круглом столе” должны были поочередно главы республиканских делегаций).

Исходя из этой важнейшей посылки и был выстроен “логический ряд” основных задач (этапов) переходного периода. В частности, всем республикам предлагалось вновь самоопределиться путем проведения соответствующих референдумов о характере их взаимоотношений с Союзом (за федерацию, конфедерацию или независимость при сохранении особых связей с СССР). Порядок и условия проведения таких референдумов должны были определить сами участники “круглого стола” (Авторы записки считали целесообразным после проведения референдумов отказаться от права выхода из Союза). Они же должны были выработать “общее понимание” нового союзного государства и разработать проект нового Союзного договора. Затем могло состояться подписание республиками нового Договора о Союзе, при том, что каждая из низ сохранила бы право “оговорить специальным протоколом свои особые условия” (объем и характер этих “условий” должен был быть согласован заранее). Наконец, завершающей стадией всего процесса должно было стать избрание новых органов власти СССР в 1994 году (В этом году истекал срок полномочий народных депутатов СССР).

Горбачев во время второй сессии Съезда народных депутатов, где обсуждался новый Союзный договор в Москве. Грузия и прибалтийские республики Литва, Латвия и Эстония заявили, что они откажутся подписывать договор Фото: 18 декабря 1990 г.

Как видно из вышеизложенного, советники М. С. Горбачева фактически предлагали ему заново создать Союз ССР, т.е. в некотором смысле повторить процесс, предшествовавший заключению Договора 1922 года. Только в условиях, когда желаемый результат объединения – Союз уже реально существовал и развитие событий в стране определяла не центростремительная, как это было в начале 20-х годов (при всех известных “издержках” тогдашнего объединения), а наоборот – центробежная тенденция. Это была чрезвычайно рискованная идея, за положительный исход реализации которой не мог поручиться никто. Не существовало также минимальных гарантий того, что проект “встречного пожара” (Тактика “встречного пожара”, правда, с деструктивной направленностью, впоследствии была активно использована “демократами” в процессе демонтажа союзного государства (см.: Комсомольская правда. 1996. 7 декабря)) будет правильно понят и принят большинством народных депутатов СССР и Правительством Союза, которые выступали за неукоснительное соблюдение конституционной законности в отношениях между Союзом ССР и субъектами федерации и весьма неодобрительно относились к поиску решений, выходящих за рамки Основного Закона страны. Тем более, что начало работы “круглого стола” вынудило бы на время отложить принятие новой Конституции СССР, а сам “переходный период” предлагалось объявить Указом Президента СССР после рабочих консультаций с руководством республик, т.е. без решающего участия в этом высших органов государственной власти и управления Союза.

М. С. Горбачев практически отверг далеко идущие предложения своих советников, сославшись на то, что они “страдают недоучетом всего контекста” (Шахназаров Г. Указ. соч. С. 465). Это свидетельствовало о том, что глава государства еще не имеет четкого плана действий по реализации уже “озвученной” им самим идеи реформирования Союза и по-прежнему рассчитывает на эволюционный характер предстоящих преобразований. Некоторый повод для отсрочки с принятием окончательных решений в этой сфере, как представляется, давало начало довольно активного функционирования созданных недавно Президентского Совета СССР и Совета Федерации, на отдельных и совместных заседаниях которых в марте-мае 1990 года обсуждались все важнейшие вопросы экономической, социально-политической и государственной жизни страны (С 27 марта по 12 июня 1990 года состоялось 6 совместных и раздельных заседаний Президентского Совета и Совета Федерации).

В этот период не было еще полной ясности также в том, какую “линию поведения” в отношении планов реформирования Союза, предлагаемых руководством СССР, официально изберут новые власти самых сильных и влиятельных субъектов советской федерации – России, Белоруссии и Украины. Прежде всего, РСФСР, где избирательная кампания по выборам народных депутатов сопровождалась призывами использовать новый Верховный Совет республики для активного давления на союзный Центр с целью заставить его пойти по более радикальному пути реформирования союзного государства и вносились не менее радикальные предложения по преобразованию самой Российской Федерации (создание на территории РСФСР т.н. “семи русских республик”) (Уральский рабочий. 1990. 31 января).

Ситуация резко изменилась после 16 мая 1990 года, когда приступил к работе первый Съезд народных депутатов РСФСР, сразу же включивший в повестку дня вопрос “О суверенитете России, Союзном договоре и наро довластии”. Стало ясно, что Российская Федерация готова перенять эстафету у прибалтийских республик и именно она станет тем “образцом”, на который будут ориентироваться все остальные союзные республики, встающие на путь “суверенизации”. Тем более, что Б. Н. Ельцин – основной кандидат на пост Председателя Верховного Совета РСФСР, в первоочередном порядке призвал российских депутатов принять Обращение к парламентам и народам других союзных республик “с предложением о безотлагательном начале переговоров по выработке новых взаимоприемлемых форм содружества” (Первый Съезд народных депутатов РСФСР. Стенографический отчет. Т. 1. – М., 1992. С. 570). Если учесть его предыдущие высказывания типа “Россия будет самостоятельной во всем и решения ее должны быть выше союзных”, то не могло быть никаких иллюзий относительно того, с чем вскоре придется столкнуться Союзу и его руководителям.

В этих условиях откладывать дальше начало работы по подготовке нового Союзного договора было уже невозможно и вопрос заключался только в том, насколько удастся сохранить ведущую роль союзного Центра в ходе предстоящих переговоров с республиками и соответственно обеспечить сохранение в Договоре положений, имеющих принципиальное значение для дальнейшего нормального функционирования союзного государства. Это зависело от очень многих факторов. В том числе, от стратегии и тактики, избранной союзным Центром для договорного процесса и степени согласованности позиций союзных органов государственной власти и управления в отстаивании коренных интересов Союза.

Как показали дальнейшие события, на начальном этапе работы над проектом нового Союзного договора государственным руководством СССР была избрана тактика плавного, очень осторожного и хорошо организо ванного вхождения в подготовительный процесс. Такая тактика логически вытекала из стратегической цели – осовременить “старый” Союзный договор путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений, но не подвергая пересмотру его принципиальные положения.

В соответствии с этой установкой и была организована практическая работа. Так, уже 20 июня 1990 года, через неделю после того, как Совет Федерации объявил о начале работы над проектом нового Союзного договора, в Кремле состоялась первая общая встреча рабочих групп представителей союзных республик и рабочей группы Верховного Совета и Совета Министров СССР, посвященная обсуждению подходов к разработке Договора. В ходе дискуссии с обеих сторон были высказаны конструктивные предложения. В частности, была достигнута предварительная договоренность о проведении серии консультативных встреч между представителями Центра и каждой из союзных республик в отдельности для выяснения и уточнения подходов субъектов федерации к проблеме реформирования Союза вообще, и их требований к содержанию отдельных положений нового Союзного договора, в частности.

20 июля 1990 года Председатель Совета Национальностей Верховного Совета СССР Р. Н. Нишанов доложил участникам совместного заседания Совета Федерации и Президентского Совета СССР о первых итогах проделанной работы. В своем докладе он отметил, что “концепция Союза суверенных государств дает хорошую основу для достижения взаимоприемлемых договоренностей в целях демократизации отношений между Центром и республиками” (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № ЗО. С. 792). Его доклад вызвал оживленный обмен мнениями по концепции нового Союзного договора, о характере и временных рамках работы над этим документом. В частности, было принято официальное решение о проведении в августе консультативных встреч с рабочими группами союзных республик. В этих целях Президиум Верховного Совета СССР своим постановлением от 24 июля 1990 года образовал четыре рабочих группы по обеспечению подготовки проекта Союзного договора. В том числе, группу Верховного Совета СССР (руководитель – председатель Комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР по национальной политике и межнациональным отношениям Г. С. Таразевич), группу Совета Министров СССР (руководитель – заместитель Председателя Совета Министров СССР В. Х. Догужиев), группу научного обеспечения (руководитель – народный депутат СССР, вице-президент Академии наук СССР, академик В.Н. Кудрявцев) и группу организационного обеспечения (руководитель – заведующий Отделом по вопросам межнациональных отношений Секретариата Верховного Совета СССР Л. Д. Шишов) (Там же. Ст. 556).

Рафик Нишанов в 2009 г.

Персональный состав образованных Верховным Советом СССР рабочих групп, высокий должностной и профессиональный уровень включенных в них специалистов достаточно красноречиво свидетельствовал о том, насколько важными союзный Центр считает первые практические контакты с представителями союзных республик по проблемам нового Союзного договора. Он не должен был оставить сомнений в том, что союзная сторона весьма серьезно готовится к предстоящим переговорам и намерена вести заинтересованный диалог с республиками по всему кругу проблем, представляющих взаимный интерес.

В то же время союзные политические и государственные структуры предпринимали значительные усилия для того, чтобы с самого начала ввести подготовительный процесс в русло, отвечающее интересам сохранения и укрепления союзного государства. Одним из способов достижения этой цели была разработка т.н. “модельного” проекта нового Союзного договора, чем в июне-августе 1990 года занималась небольшая группа сотрудников аппарата ЦК КПСС и Аппарата Президента СССР при участии отдельных видных ученых-юристов и специалистов в других областях. Так, уже в первой половине июня в Отделе национальных отношений ЦК КПСС, в условиях строгой конфиденциальности было подготовлено несколько рабочих вариантов проекта Союзного договора, представляющих разные концепции и подходы к самой проблеме реформирования Союза – от умеренно жесткого, консервативного, нацеленного на безусловное сохранение федеративных начал построения Союза, до весьма либерального (по сути, конфедеративного), предполагающего осуществить обновление союзного государства не на базе нового Союзного договора, а путем заключения республиками Договора о преобразовании СССР в Союз суверенных социалистических государств – Советский Союз. Были подготовлены и другие “предварительные” проекты (В частности, проект Союзного договора, разработанный членом– корреспондентом АН СССР, директором Института государства и права АН СССР Б. Н. Топорниным).

Впоследствии эта работа полностью перешла в ведение президентских структур, где ею вплотную занимались Г. Х. Шахназаров, Г. И. Ревенко и их помощники. Практическим результатом их совместной деятельности стал первый “обобщенный” вариант проекта нового Союзного договора, о готовности которого Президенту СССР было доложено 1 августа 1990 года (Шахназаров Г. Указ. соч. С. 482 – 483). В проекте, в частности, отмечалось, что “созданный в 1922 году Союз ССР вступил в период коренных преобразований, вызывающих потребность в новом Союзном договоре” (Здесь и далее цитируется по документу из личного архива автора). Было зафиксировано положение о том, что участники нового Договора подтверждают свое добровольное объединение в Союз Суверенных Советских Республик – СССР, который является “союзным суверенным государством, осуществляющим государственную власть в пределах полномочий, предоставленных ему республиками – участниками Договора”. Проект Союзного договора предполагал участие в нем как союзных республик (суверенные государства, обладающие на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов прав, добровольно переданных ими Союзу ССР, а также закрепленных за автономными республиками), так и автономных республик, которые, хотя и не были обозначены как “суверенные государства”, тем не менее, тоже могли обладать на своей территории “всей полнотой государственной власти” вне пределов прав, добровольно переданных ими, соответственно, союзным республикам и Союзу ССР.

Естественно, первые рабочие варианты проекта Договора были весьма несовершенными. Они носили характер, скорее, концептуальных набросков, чем законченных политико-правовых документов. Главная сложность при их подготовке заключалась в необходимости, с одной стороны, воплотить в юридическую форму принципиальные политические установки Президента СССР и решения Совета Федерации, определившие направленность реформирования Союза и наметившие пути решения возникающих в связи с этим основных проблем (Например, в варианте проекта Договора, подготовленном Г. Х. Шахназаровым к 15 августа 1990 года идею “многовариантности” связей между Союзом ССР и республиками предполагалось реализовать путем введения двух видов членства в “обновленном” СССР: 1) государства-члены СССР, пользующиеся всеми правами, вытекающими из Союзного договора и принимающие на себя все обозначенные в нем обязательства; 2) государства-члены с особым статусом, права и обязательства которых устанавливаются в соглашениях о вступлении в СССР), а с другой – сделать новый Союзный договор приемлемым для республик, стремление которых к неограниченной самостоятельности и полноценному суверенитету (Так, только за летние месяцы 1990 года о государственном суверенитете объявили 8 союзных (РСФСР – 12 июня, Узбекистан – 20 июня, Молдова – 23 июня, Украина – 16 июля, Белоруссия – 27 июля, Туркмения – 22 августа, Армения – 23 августа и Таджикистан – 24 августа) и 5 автономных республик (Северная Осетия – 20 июля, Карелия – 9 августа, Абхазия – 25 августа, Коми – 29 августа и Татарстан – 30 августа)) слабо сочеталось с объективной потребностью в сохранении независимого, сильного и дееспособного союзного государства. Поэтому было чрезвычайно важно провести глубокий и всесторонний “зондаж” союзных республик по целому ряду ключевых позиций (“Вопросник”, подготовленный к началу августовских консультаций с рабочими группами союзных республик по концепции нового Союзного договора содержал свыше 30 позиций, требующих выяснения) с тем, чтобы в дальнейшем осуществлять более целенаправленную “доводку” документа.

Консультативные встречи между представителями союзного Центра и 12 союзных республик (С делегациями Литвы, Латвии и Эстонии, которые 1 августа 1990 года совместно подтвердили невозможность своего участия в разработке нового Союзного договора, велись отдельные переговоры по вопросам их взаимоотношений с СССР) состоялись с 3 по 28 августа 1990 года в Грановитой палате Большого Кремлевского дворца. Союзные республики были на них представлены небольшими делегациями, в состав которых входили заместители председателей Верховных Советов и Советов Министров этих республик, и председатели постоянных комиссий Верховных Советов.

Консультации показали, что рабочие группы союзных республик подошли к начальному этапу работы над проектом нового Союзного договора с разной степенью подготовки и понимания стоящих перед ними задач. Часть из них (Белоруссия, Киргизия, Узбекистан, Таджикистан, Туркмения, Казахстан и Азербайджан) приехала со своими проектами Договора, другие (РСФСР, Молдова, Украина, Армения и Грузия) представили свое видение основ ных положений Договора сквозь призму принятых в этих республиках деклараций о государственном суверенитете (независимости).

В ходе консультаций выявились серьезные противоречия в самих подходах республик к новому Союзному договору, к тому, какой облик должен иметь будущий Союз. Общим здесь было только понимание необходимости радикального обновления принципов его построения и функционирования. При этом большинство выступало за будущий Союз как обновленную федерацию, за Конституцию СССР и государственный суверенитет Союза в целом. В то же время представители РСФСР, Молдовы и Украины не исключали возможности конфедеративного устройства Союза. Например, представители Украины рассматривали будущие взаимоотношения Союза и его субъектов только в “горизонтальной плоскости”, по формуле “Х+1” (Здесь и далее использован находящийся в личном архиве автора сводный материал ’’Позиции рабочих групп Верховных Советов союзных республик, высказанные в ходе консультаций-переговоров по концепции нового Союзного договора (выпуск II, дополненный)”, подготовленный в конце августа 1990 года на основе стенограмм консультаций в Грановитой палате). Еще дальше пошли представители Молдовы, которые заявили, что Союз вообще не должен иметь государственного суверенитета, и предложили перейти к формуле “Х+0”, отказаться от Конституции и государственной атрибутики Союза ССР. Представители РСФСР высказались в том смысле, что, если будет достигнуто соглашение по новому Союзному договору, которое устроит всех, необходимость иметь общесоюзную Конституцию отпадет вообще. Представители Азербайджана предложили не пытаться обязательно связывать будущее уникального многонационального государства с академическими понятиями ’’федерация" или “конфедерация”, а искать оригинальные решения, демократические, гибкие формы сочетания “республиканских структур и союзных органов”.

В контексте преобразования Союза на новых принципах был поднят также вопрос о статусе автономных республик как субъектов Союза ССР и потенциальных участников Договора. Хотя этот вопрос был уже в определенной степени урегулирован соответствующим союзным законом (“О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации”), тем не менее, рабочие группы, например, Казахстана и Азербайджана полагали, что субъектами нового Договора могут быть только союзные республики, которые должны иметь равное представительство в союзных органах законодательной власти, и в рамках этих квот выделять депутатские места для своих автономных образований. Представители РСФСР, в свою очередь, заявили, что при полном признании полномочий и прав автономных республик, уравнивании их с союзными, юридически безукоризненным был бы Договор, подписанный по принципу: одна союзная республика – один голос. Они высказались также за то, чтобы процесс подготовки и заключения нового Союзного договора по времени не опережал уже начавшуюся работу по установлению договорных отношений между РСФСР и ее автономными образованиями путем разработки и подписания ими Федеративного договора (Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 года “О Федеративном договоре” (см.: Указы, постановления и другие акты, принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР. – М.: Издание Верховного Совета РСФСР. 1990. С. 8)).

Большой разброс мнений выявился при обсуждении сложнейшей проблемы разграничения полномочий между Союзом и его субъектами. Так или иначе, все они касались фундаментального вопроса о принципах и порядке формирования и разделения союзной собственности.

Колонна советской бронетехники, едушая в Литву, которая заявила о желании обрести независимость. Фото: апрель 1990 г.

Исходя из понимания того, что отсутствие союзной собственности делает призрачной саму идею Союза, большинство участников консультаций признавали необходимость ее существования для реализации полномочий Союза в интересах всех его субъектов. Вместе с тем, были представлены и другие подходы. Крайнюю позицию, основанную на своем общем подходе к Союзу как “негосударству”, высказали представители Молдовы, настаивавшие на том, что собственность вообще должна быть только у суверенных государств-участников Союза. Рабочая группа РСФСР, со ссылкой на своих экспертов-юристов, высказала суждение, “что передача сообществу части полномочий по управлению материальными, финансовыми и другими объектами и ресурсами не создает собственность сообщества, то есть не создает новую собственность. Союз не становится собственником средств, выделяемых в его распоряжение. Эти средства остаются долевой (смешанной, совместной) собственностью государств-учредителей Союза и не подлежат произвольному отчуждению союзными органами власти и управления”. Правда, подчеркивалось при этом, что данный подход пока не является официальной позицией России. Примерно в том же ключе высказали свою позицию и представители Украины.

Рабочая группа Белоруссии тоже считала, что определение правового режима всех видов имущества должно относится к исключительной компетенции союзной республики, и, соответственно, предложила т.н. “нулевой вариант”. Другими словами, передать в собственность республики все, что в данное время находится на ее территории. Было заявлено, что Белоруссия претендует и на часть общесоюзной собственности, находящейся на территории других союзных республик. Вместе с тем, белорусские представители подчеркнули, что они не абсолютизируют проблему, так как “общесоюзная собственность может находиться на территории конкретной республики по договору с этой республикой”.

Проблема общесоюзной собственности в ходе консультаций обсуждалась в тесной взаимосвязи с вопросом о полномочиях Союза в части управления общесоюзными системами обороны, энергетики, транспорта, информации и связи, космических исследований и т.д. При всем разбросе мнений об объеме полномочий, передаваемых союзными республиками в исключительное (вместе с тем, допускающее контроль со стороны республик) ведение Союза, они более или менее совпадали у большинства республик, кроме РСФСР, Украины и Казахстана. Например, рабочая группа России предложила отнести к сфере ведения Союза лишь охрану природы, оборону, государственную безопасность и атомную энергетику, допустив, тем самым, существенное отступление от ранее принятого постановления Съезда народных депутатов РСФСР “О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)”, в п.2 которого были предусмотрены значительно более широкие полномочия Союза ССР (Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союзном договоре и референдуме. С. 7).

Рабочая группа Украины, в свою очередь, также исходила из того, что Союзу целесообразно передать лишь функции защиты окружающей среды, освоения космоса и использования результатов этих исследований, организации и обеспечения стратегической обороны и стратегического наступления, а также третейского судьи в межреспубликанских спорах. Представители Казахстана подчеркнули, что функциями непосредственного управления соответствующими объектами на территории республики должны управлять лишь три общесоюзных ведомства: обороны, государственной безопасности и атомной энергетики. Союзу, по их мнению, допускается иметь еще три министерства: финансов, иностранных дел и юстиции.

В тесной взаимосвязи с предыдущей проблемой рассматривались вопросы регулирования доходов, соотношения союзного и республиканских бюджетов. Несмотря на аксиоматичность утверждения о том, что союзное государство не в состоянии выполнять свои функции без существования системы общесоюзных налогов и сборов, взимаемых со всех предприятий и организаций на территории страны, многие участники консультаций, тем не менее, придерживались прямо противоположных позиций. Так, представители РСФСР (Руководителем рабочей группы РСФСР был Р. И. Хасбулатов) заявили, что самостоятельный, неподконтрольный республике сбор налогов союзными органами на ее территории является “нарушением суверенных прав субъекта Союзного договора” и предложили формировать союзный бюджет только из целевых отчислений республик на содержание союзных органов и реализацию общесоюзных программ. “Котловой” подход считали приемлемым также представители Казахстана. При этом республики Средней Азии и Казахстан настоятельно предлагали создавать общесоюзные фонды для выравнивания “стартовых условий” развития субъектов Союза. Как и по другим позициям, крайнее мнение высказала рабочая группа Молдовы, вообще отрицавшая необходимость иметь союзный бюджет.

Руслан Хасбулатов (Фото: Роман Демьяненко / ТАСС)

В то же время представители практически всех республик – участниц консультаций в Грановитой палате были едины в понимании того, что процессы перехода к рынку и подготовки нового Союзного договора теснейшим образом взаимосвязаны и должны происходить одновременно, что общесоюзный рынок без нового Союзного договора создать не удастся. Исходя из этого, подчеркивалась настоятельная необходимость вести эту работу скоординировано, обеспечивая регулярный обмен информацией и документами между рабочими группами, занятыми, соответственно, разработкой проекта нового Союзного договора и подготовкой концепции союзной программы перехода к рыночной экономике.

Одновременно, рабочие группы отдельных союзных республик представили свое видение путей решения такого принципиального вопроса как создание общесоюзного рынка. В частности, представители Украины настаивали на том, что общесоюзный рынок должен быть производным от республиканских рынков. Они утверждали, что “основу рыночных отношений должны составлять самостоятельные рынки суверенных республик, базирующиеся на товарно-денежных отношениях, на свободном ценообразовании и т.д.” А союзный рынок, в их представлении, – это “некое рыночное пространство”, которое создают суверенные республики, разрабатывая и внедряя механизм функционирования общего рынка.

В ходе консультаций активно обсуждался и ряд других, важных для обновления Союза вопросов. Например, о разграничении функций в сфере законодательной деятельности, осуществления правосудия и прокурорского надзора, где доминирующим было мнение о том, что оно должно быть окончательно установлено в рамках предстоящего перераспределения полномочий между Союзом и республиками. При этом, многие представители союзных республик высказывались за верховенство законов Союза или республик, установленное в строгом соответствии с их исключительной компетенцией, что фактически означало отрицание ими необходимости иметь совместную компетенцию Союза и республик.

В сфере обороны и безопасности государства ряд союзных республик полагали возможным иметь, кроме стратегических армейских подразделений, находящихся в подчинении Союза, также республиканские “национальные гвардии”. Наиболее четко, как представляется, это положение сформулировала рабочая группа Белоруссии, заявившая, что возможно “создание нескольких структур в армии – национальная армия (в каждой республике) и профессиональная армия, которая будет в Союзе”. Что касается охраны государственной границы Союза, то этот вопрос республики предпочли отдать в ведение союзных органов, оставляя за собой лишь право “определенного контроля” за происходящим, в том числе с помощью “совместных служб охраны границ”, которые “могут быть созданы” (РСФСР).

Рабочие группы республик предлагали существенно перераспределить полномочия между Союзом и его субъектами в области внешней политики и внешнеэкономической деятельности. Эти предложения сводились, в основном, к требованиям признания республик субъектами “международных отношений” (Туркмения) или “международного права” (Армения), закрепления за ними права на участие в международных организациях (Казахстан), права заключать договоры с другими (иностранными) государствами (Белоруссия) и т.д. Претензии некоторых республик распространялись, в частности, на право обладать собственной таможенной службой, что вполне логически вытекало из общей установки участников консультаций: “внешнеэкономическую деятельность больше должны передать республикам, а Союз более сосредоточится на политических проблемах”.

Обсуждался также вопрос о гражданстве СССР. Преобладающим здесь было мнение о необходимости сохранить гражданство Союза, наряду с гражданством союзной республики. Вместе с тем, были такие участники консультаций, кто либо вообще отрицал необходимость иметь союзное гражданство (Молдова), либо заявляли, что их высшие органы государственной власти “пока не подтвердили” гражданство СССР (Белоруссия). Говоря об основных правах и свободах граждан СССР независимо от места их проживания, многие участники консультаций отмечали, что обеспечивать их должен Союз совместно с республиками. При этом, рабочая группа Казахстана, например, предложила определить в союзном законодательстве статус “коренной нации”.

Наконец, в ходе консультаций весьма остро ставился вопрос о структуре будущих общесоюзных органов государственной власти и управления. Отличительной чертой обсуждения этих вопросов было проявившееся активное неприятие республиками существующих союзных структур и боязнь их сохранения в будущем, что, по мнению целого ряда рабочих групп, “серьезно ограничит суверенитет республик”. В то же время, как правило, представители республик не внесли конкретных предложений по структуре союзных органов, ограничившись требованиями более общего плана, например, обеспечения равного представительства субъектов Союза в союзных структурах власти и управления (Таджикистан), преобразования органов управления Союза в “органы с координирующими функциями” (Азербайджан) и т.д.

“Отличилась”, пожалуй, только рабочая группа РСФСР, которая предложила создать союзный парламент общим количеством депутатов – 400–500 человек, состоящий из двух палат. В верхнюю палату – сенат должно было войти по 10 сенаторов от каждого “союзного государства”, избираемых в “избирательных округах” союзных государств сроком на 4 года. Нижняя палата – палата депутатов должна была избираться пропорционально численности избирателей каждого союзного государства. Предполагалось, что обе палаты будут обладать равными правами, а споры между ними разрешаться через механизмы согласования.

Еще более радикально российские представители предлагали реформировать союзные органы управления. Здесь предполагалось создать “орган совместного управления типа генеральной администрации, формируемой и возглавляемой президентом конфедеративного государства”. В состав администрации должны были войти: государственный секретарь, ведающий межгосударственными отношениями внутри конфедерации; министр по делам внешних связей; министр обороны и разоружения; министр транспорта; министр энергетики; министр по аграрным делам; министр по вопросам охраны природы и государственный министр – личный представитель пре зидента сообщества. При этом предполагалось, что президент осуществляет руководство администрацией “в рамках установленных полномочий”, а для контроля над деятельностью генеральной администрации будет образован “конвент – совещание глав союзных государств со своим исполнительным аппаратом из представителей союзных государств”.

Вообще, стремление, с одной стороны, передать Союзу наиболее трудные, сложные и ресурсоемкие сферы деятельности, возложить на него ответственность за решение многих принципиальных вопросов обеспечения нормальной жизнедеятельности страны, а с другой – всячески ограничить возможности Союза, реальную власть союзных органов, сделать их абсолютно подконтрольными союзным республикам, фактически низвести до уровня псевдогосударственных структур, главной задачей которых является обслуживание республик, удовлетворение их разнонаправленных и слабосовместимых интересов, было доминирующим в линии поведения большинства союзных республик – участниц августовских консультаций. Это была своего рода “детская болезнь суверенности” в условиях перехода страны от сверхцентрализованного управления к более демократическим формам взаимоотношений между Союзом и республиками, которой, с разной степенью “тяжести”, в тот период “страдали” практически все субъекты советской федерации. Но, если крайние позиции таких республик как Молдова или Грузия не решали судьбу союзного государства и имели значение лишь как фактор политического воздействия на процесс подготовки нового Союзного договора, то чуть менее радикальные, но не менее “коварные” подходы РСФСР, Украины, Белоруссии и, отчасти, Казахстана прямо влияли на выбор будущей модели Союза. Отдельную группу составляли республики Средней Азии, где преобладали настроения в пользу умеренной модернизации существующего Союза, а некоторые их бо лее радикальные предложения были вызваны не столько желанием как то ограничить власть союзного Центра, сколько стремлением получить равные с другими, прежде всего, славянскими республиками, возможности доступа к управлению делами Союза. Следует подчеркнуть также, что выработка общих подходов к принципиальным положениям нового Договора в августе 1990 года была осложнена начавшимся интенсивным, но не очень упорядоченным республиканским законотворчеством, когда принимаемые в каждой республике новые законы, как правило, противоречили законодательным актам Союза ССР, принятым в последнее время, и одновременно устанавливали довольно жесткие рамки для переговорщиков, ограничивая их возможности совместно вести поиски компромиссов и взаимоприемлемых решений.

По итогам консультаций в Грановитой палате, руководители рабочей группы Союза (Р. Н. Нишанов, Г. И. Ревенко и В. Х. Догужиев) предложили М. С. Горбачеву срочно созвать заседание Совета Федерации с тем, чтобы договориться с руководителями союзных республик о дальнейших конкретных шагах на пути к заключению нового Союзного договора. В качестве первого из них предлагалось сформировать на паритетных началах Подготовительный комитет (ПК) из полномочных делегаций союзных республик во главе с их Президентами или Председателями Верховных Советов, в состав которых вошли бы наиболее авторитетные, пользующиеся доверием народа люди. Предполагалось, что работу ПК возглавит Совет Федерации при непосредственном участии Президента СССР, председателей Верховного Совета и Совета Министров СССР. Порядок проведения заседаний ПК должны были определить по согласию членов Совета Федерации. Было предложено также договориться о том, чтобы не позднее 25 сентября 1990 года полномочные делегации республик подготовили и внесли на обсуждение всех участников будущего Договора свои окончательные проекты этого акта, что позволило бы в октябре-ноябре провести необходимую работу по формированию текста нового Союзного договора.

Одним из важных уроков августовских консультаций, которые вынесла союзная сторона, было почти полное отсутствие информации о том, что же на самом деле происходит в Грановитой палате. Как известно, консультации проводились в условиях полной конфиденциальности и это в какой-то мере было оправдано стремлением Центра создать надлежащие условия для начала переговорного процесса в атмосфере непринужденности и взаимного доверия. Однако такая закрытость имела и обратную сторону – она стимулировала безответственность заявлений и необязательность выполнения достигнутых договоренностей, создавала благодатную почву для разного рода домыслов и спекуляций, но самое главное – отстраняла от общего дела обновления Союза граждан, население страны, превращая подготовку нового Союзного договора в дело узкого круга “избранных”.

Для своевременного предотвращения этой неблагоприятной тенденции, руководители союзной рабочей группы настоятельно предлагали дальнейшую подготовку проекта Договора вести более гласно, шире информировать отечественную и мировую общественность о проводимой работе. С учетом исторической важности заключения нового Союзного договора, они считали необходимым выработать порядок его всенародного обсуждения в республиках, вплоть до проведения соответствующих референдумов. Одной из первых мер, направленных на обеспечение максимальной гласности в этих делах должно было стать опубликование, после заседания Совета Федерации, Согласительного протокола о дальнейшей работе по подготовке Договора, в котором предлагалось зафиксировать все принципиальные вопросы, возникшие в ходе августовских консультаций. Предполагалось, что протокол подпишут все члены Совета Федерации и он затем будет полностью опубликован в центральных, республиканских и местных средствах массовой информации (Эта здравая идея не была реализована, прежде всего, ввиду резко отрицательного отношения к ней руководителей союзных республик, которые опасались, что открытость переговоров по новому Договору лишит их действенного рычага давления на союзную власть и возможностей манипулирования позицией собственных парламентов и общественным мнением).

Основные предложения, внесенные руководителями рабочей группы Верховного Совета и Совета Министров СССР были вскоре реализованы. Уже 30–31 августа 1990 года состоялось совместное заседание Совета Федерации и Президентского Совета СССР, на котором была заслушана информация Р.Н.Нишанова по итогам консультаций в Грановитой палате (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №36. С. 895; Правда. 1990. 1, 2, 6 сентября). Участники заседания договорились сформировать Подготовительный комитет по разработке нового Союзного договора (Подготовительный комитет как общее собрание полномочных делегаций республик, несмотря на принятое решение, так и не был сформирован ввиду незаинтересованности руководителей республик в расширении круга лиц, допущенных к обсуждению и решению вопросов, связанных с подготовкой нового Союзного договора. Эти вопросы до конца остались фактической монополией Совета Федерации, который с мая 1991 года стали именовать Подготовительным комитетом) и условились приступить к практической работе над его проектом уже в середине сентября. Все это было зафиксировано в Согласительном протоколе, подписанном Президентом СССР и высшими должностными лицами 10 союзных республик.

Протесты в Армении против введения Горбачевым чрезвычайного положения 15 января 1990 г. в связи с ситуацией, сложившейся в Нагорном Карабахе. Фото: 1990 г.

Вслед за Советом Федерации, итоги консультаций, связанных с подготовкой Договора, 1 сентября рассмотрел Президиум Верховного Совета СССР, который в постановлении, принятом по итогам обсуждения этого вопроса, отметил выраженное в ходе консультаций стремление большинства союзных республик к заключению нового Союзного договора и созданию единого общесо юзного рынка. С учетом этого было признано целесообразным “продолжить работу по подготовке к принятию общесоюзных законов, связанных с переходом к рыночной экономике” (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №37. Ст. 703). Кстати, имеющий вроде бы мало общего с обновлением правовой основы взаимоотношений между Союзом и республиками акцент на “рыночную экономику” здесь был далеко не случайным. Он во многом отражал неиссякаемую веру высшего советского руководства в чудотворную силу экономики, в то, что ускоренное внедрение рыночных отношений в сочетании с элементами демократии позволит легче решать сложнейшие проблемы национально-государственного переустройства СССР, “естественным образом” снимет многие противоречия, существующие между Союзом и республиками.

Наконец, 25 сентября 1990 года подходы к разработке нового Союзного договора по итогам проведенных консультаций обсуждались на сессии Верховного Совета СССР. В ходе дискуссии по данному вопросу Президент СССР подтвердил свою приверженность идее Союза суверенных государств, особо подчеркнув при этом, что он рассматривает обновленный Союз как “единое многонациональное государство” (Правда. 1990. 26 сентября). Верховный Совет Союза принял предложение Президента об образовании Подготовительного комитета “по разработке концепции и первоначального проекта нового Союзного договора”, посчитав, однако, целесообразным, чтобы в работе ПК, наряду с полномочными представителями союзных республик, участвовали также представители автономных республик, автономных областей и автономных округов (Постановление Верховного Совета СССР от 1 октября 1990 года “О ходе консультаций и разработке концепции нового Союзного Договора” (см.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №41. Ст. 815)).

Одновременно с обсуждением на уровне высших руководителей Союза и республик, и депутатского корпуса, “болевые точки”, выявленные в ходе консультаций в Грановитой палате, требовали тщательной экспертной проработки. Такая работа началась в подмосковном элитном пансионате “Петрово-Дальнее” буквально на следующий день после завершения консультаций и продолжалась вплоть до 20 октября 1990 года. В ней участвовали представители 11 союзных (кроме Грузии и республик Прибалтики) и 15 автономных республик (Абхазия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Каракалпакия, Карелия, Коми, Марийская, Мордовия, Северная Осетия, Татарстан, Тува, Удмуртия, Чувашия и Якутия). Была привлечена большая группа ученых и специалистов разного профиля. Всего в работе экспертных групп принял участие 221 человек, из них 67 юристов, 66 экономистов, 36 докторов и 41 кандидат наук. Экспертные группы были организованы по следующей тематике: по проблемам системы органов государственной власти и управления, разграничения законодательных и исполнительно-распорядительных функций, конституционного надзора; по проблемам разграничения законодательных полномочий между Союзом и республиками и по вопросу союзного гражданства; по проблемам государственной безопасности; по проблемам правосудия, рассмотрения хозяйственных споров, охраны правопорядка и борьбы с преступностью; по проблемам бюджетно-налоговой деятельности и кредитно-денежной политики; по проблемам разграничения объектов собственности; по проблемам внешнеэкономической деятельности; по проблемам таможенного дела; по проблемам внешней политики; по проблемам науки, культуры, здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, печати, теле– и радиовещания; по проблемам экологии и природопользования; по проблемам военной политики и Вооруженных Сил; по проблемам функционирования общесоюзного рынка, социальной защиты граждан.

Практическим результатом работы экспертных групп стали т. н. “протоколы консультаций”, в которых каждая из групп зафиксировала основные позиции по обсуждавшейся проблематике. Так, эксперты группы по проблемам системы органов государственной власти и управления, разграничения законодательных и исполнительно-распорядительных функций и конституционного надзора пришли к выводу, что преобразование Союза ССР в Союз суверенных государств потребует радикальной реформы органов государственной власти и управления СССР. Они согласились с тем, что нет оснований для дальнейшего сохранения Съезда народных депутатов СССР, что высшим представительным органом государственной власти следует провозгласить Верховный Совет СССР. При этом не исключалось, что этот орган будет носить новое название. Эксперты от ряда республик (Казахстан, Киргизия, Туркмения) полагали, например, что депутаты этого органа должны быть делегированы Верховными Советами республик по равной квоте, считая, что таким образом будет обеспечено равноправие республик.

Главой союзного государства предлагалось сохранить Президента, избираемого непосредственно населением. При этом, избранным мог бы считаться кандидат, получивший большинство голосов в целом по Союзу и в большинстве республик-участниц Союзного договора.

Что касается исполнительной власти Союза, то здесь предлагалось сохранить Совет Министров, но в сокращенном составе и с полномочиями, отнесенными к ведению Союза. Второе предложение состояло в том, чтобы сделать главой исполнительной власти Президента. Но в этом случае возникала проблема реорганизации всей системы исполнительных органов Союза, в зависимости “от функций СССР в целом”. Эксперты считали, что союзно-республиканских органов с двойным подчинением быть не должно, а в общесоюзных органах следует обеспечить паритетное представительство союзных республик.

Итоговый вывод этой экспертной группы – законодательная власть в обновленном Союзе должна полностью и исключительно принадлежать Верховному Совету Союза, а исполнительная – Президенту или Совету Министров (в случае его сохранения). Комитет конституционного надзора следует преобразовать в Конституционный Суд СССР (Для подтверждения использован документ из личного архива автора).

Принципиально новым моментом на этом этапе подготовительной работы было активное подключение к совместной деятельности экспертных групп Центра и союзных республик их коллег из теперь уже бывших автономных республик. Особенно, после состоявшейся 14 сентября 1990 года консультативной встречи Р. Н. Нишанова, членов рабочей группы Верховного Совета и Совета Министров СССР с высшими должностными лицами автономных республик (Представители всех автономных образований были приглашены также на совместное заседание Совета Федерации и Президентского Совета СССР 30 – 31 августа 1990 года) по вопросам подготовки нового Союзного договора, центральное место в которой, естественно, занимала проблема государственно-правового статуса автономий и степени их участия в договорном процессе. В ходе встречи руководители этих республик еще раз решительно высказались против продолжающегося “ранжирования” субъектов федерации – советских республик на союзные и автономные, что, по их мнению, совсем не исключало того, что определенные свои полномочия они могут на добровольной основе делегировать соответствующим союзным республикам или Союзу.

Включение бывших автономных республик в процесс подготовки нового Союзного договора сразу же отрази лось на поведении делегаций ряда союзных республик. Порой это давало весьма неожиданный эффект. К примеру, представители РСФСР и Молдовы довольно длительное время откровенно уклонялись от совместной работы со своими коллегами из других союзных республик в период работы экспертных групп в “Петрово-Дальнем” (Руководство РСФСР подобным образом наглядно демонстрировало свое недовольство “ведущей” ролью союзных органов в процессе работы над новым Союзным договором. На это представители РСФСР обращали внимание еще в ходе августовских консультаций, когда задавали своим “союзным” собеседникам следующий вопрос: а кого вы, собственно, представляете, почему пытаетесь узурпировать подготовку Договора, который целиком должен быть делом республик? (см.: Шахназаров Г. Указ, соч. С. 485)). Так продолжалось до тех пор, пока в работу экспертных групп не включились представители российских автономий, а на политической карте Молдовы, вслед за возникшей 19 августа т.н. “Гагаузской республикой”, не появилась самопровозглашенная Приднестровская Молдавская республика (2 сентября 1990 года в г.Тирасполе на II Чрезвычайном съезде народных депутатов Советов различных уровней Каменского, Дубоссарского, Григоропольского, Рыбницкого и Слободзейского районов, а также городов Бендеры, Рыбница, Дубоссары и Тирасполь было провозглашено создание Молдавской Приднестровской Советской Социалистической Республики, входящей в состав Союза ССР, но не входящей в состав ССР Молдова). Вскоре после этого проблема была, в основном, снята.

Работа экспертных групп в “Петрово-Дальнем” сопровождалась попытками союзного Центра выявить и обобщить как можно более широкий спектр мнений и подходов к проблеме реформирования союзного государства. В частности, по инициативе Совета Национальностей Верховного Совета СССР 8 сентября 1990 года (Подобные встречи состоялись также 11 октября и 11 декабря 1990 года) вопросы, связанные с будущим обновленным Союзом обсуждали лидеры и представители недавно созданных общесоюзных и республиканских политических партий и движений (В консультативных встречах приняло участие свыше 40 партий и движений. В том числе Либерально-демократическая партия, Партия исламского возрождения, Марксистская платформа в КПСС, Демократическая партия Таджикистана, гражданское движение Казахстана “Азат” и многие другие). Практическим результатом обмена мнениями стало заключение ими впоследствии т. н. “Межпартийного политического соглашения”, участники которого, в частности, обязались всемерно содействовать мирному, взаимовыгодному для всех народов преобразованию Союза. Они представили официальным властям также свой совместный проект Союзного договора в виде “Конфедеративного соглашения суверенных демократических государств”. Основная идея внесенных партиями и движениями предложений заключалось в том, чтобы вначале провести “формирование будущих субъектов Союза – самостоятельных государств”, коими признавались все союзные и автономные республики, объявившие о своем суверенитете, равно как и “иные территории”, которые могли стать субъектами Союза в результате проведения референдума о суверенитете и выполнения ряда других условий (например, демаркации границ нового субъекта и т. д.), а затем осуществить добровольное объединение “суверенных демократических государств” в конфедерацию – Союз, которому субъекты делегируют “минимум полномочий, абсолютно необходимый для его существования” (свои полномочия субъекты Союза имели право делегировать также друг другу и т.н. “региональным объединениям субъектов Союза”, которые могли создаваться, но не в ущерб целям и задачам Союза). Фактически же “партийный” проект под видом конфедерации предлагал “усеченную” федерацию, поскольку в его трактовке Союз все-таки обладал “государственной суверенностью”, предполагалось наличие союзной Конституции, союзной собственности, а решения общесоюзных органов “являются обязательными для всех входящих в Союз субъектов, и отказ субъекта от выполнения таких решений ставит его вне рамок Союза” (Цитируется по документу из личного архива автора).

Немало интересного и полезного дал также организованный Межрегиональной депутатской группой (МДГ) конкурс на лучший проект нового Союзного договора, хотя авторские работы, представленные на этот конкурс (Примечательно, что среди авторов работ, признанных победителями этого конкурса, не было ни одного юриста), отличались отчетливым стремлением к превращению существующего СССР в “слабый” Союз и, соответственно, максимальному усилению составляющих его “суверенных государств”. Любопытную концепцию такого, очень “демократического” нового Союзного договора предложил победитель данного конкурса, заведующий лабораторией Института экономики и прогнозирования научно-технического прогресса Академии наук СССР, доктор экономических наук Е. З. Майминас, который положил в основу своего проекта “плодотворный тезис” М. С. Горбачева о многообразии условий вхождения республик в состав нового Союза. Для реализации этой идеи автор предлагал отойти от схемы, заложенной во всех Конституциях СССР, и не пытаться на ее основе перераспределять полномочия Союза и союзных республик, а исходным сделать принцип суверенитета республик, на базе которого они образуют Союз суверенных государств. При этом разные республики – в зависимости от объективных факторов, возможностей своего развития и преобладающих ориентаций населения, должны иметь возможность выбора условий вхождения в Союз. Естественно, признавалась необходимость “неких общих принципов и форм организации”, без которых немыслим постоянно и эффективно функционирующий союз государств, но они не должны ущемлять “главного и наиболее чувствительного пункта” – суверенитета членов Союза, у ко торых должна оставаться возможность воздействовать на общесоюзные решения и акцептировать их “для себя”.

На этих положениях, собственно, и был основан предложенный Е. З. Майминасом проект Договора об образовании Европейского-Азиатского Союза Республик (ЕАСР). В соответствии со ст. 2 проекта, каждая республика в рамках Договора наделялась правом самостоятельно устанавливать условия своего вхождения в Союз, пребывания в нем и выхода из Союза. Эти условия не могли быть изменены в течение первых пяти лет с момента вступления республики в Союз. Правда, в последующем она могла на основе результатов референдума и по истечению годичного переходного периода свободно выйти из Союза, либо предложить ему (также на основе решения референдума) изменение условий своего пребывания в Союзе. Каждая республика также сохраняла за собой право предлагать другим республикам-членам Союза изменение или перезаключение Союзного договора.

Примечательно, что дав исчерпывающий перечень функций будущего Союза, охватывающий всего пять областей (сфер) – международные отношения, оборона, правоохранительная деятельность, регулирование социально-экономических отношений и финансы, а также детально расписав систему управления Союзом, основанную на принципе разделения властей и предполагающую существование таких государственных органов как двухпалатный Верховный Совет, Президент, Правительство и Верховный Суд Союза, автор проекта ЕАСР тем не менее уклонился от точного определения государственной сути предлагаемого им Союза (Проект ЕАСР не предполагал существование Конституции Союза. Он исходил из того, что единственным основополагающим документом, конституирующим Союз, будет Союзный договор).

Подобное “стыдливое” отношение к союзному государству, его суверенитету вообще было характерным для многих творческих изысканий того времени, посвящен ных проблемам преобразования Союза, когда авторы больше задумывались над тем, как объединить “под одной крышей” республики с их необузданным стремлением к полной, никем и ничем не ограниченной суверенности, чем о том, как в действительности будет функционировать новый Союз, насколько дееспособным и эффективным будет подобное “государственное образование”. Это в значительной мере может быть отнесено и к тем проектам, авторы которых предлагали “сохранить целостность и жизнеспособность сложно организованного государства, субъекты которого разнообразны, самобытны и суверенны”, через трансформацию СССР в “союз народов и федерацию территорий”, т.е. путем разделения национального (право народов на самоопределение и суверенитет) и территориального (право территорий на широкое самоуправление) принципов организации государства (Речь идет о проекте Союзного договора под девизом “Политея”, разработанном межинститутской научно-аналитической группой Академии наук СССР (А.Б. Зубов, А.М. Салмин, Л.Л. Тайван), который был отмечен второй премией на конкурсе МДГ).

Свою существенную лепту в разработку концепции нового Союзного договора, научно-теоретическую и практическую проработку отдельных его разделов и положений внесли ученые Института государства и права Академии наук СССР под общим руководством вице-президента Академии наук, академика В. Н. Кудрявцева, неизменно осуществлявшего юридическое “кураторство” всего процесса подготовки Договора, и директора Института, члена-корреспондента АН СССР Б. Н. Топорнина. Их подходы к данной проблематике (например, соотношение Деклараций республик о суверенитете и Союзного договора, теоретические аспекты преобразования Союза на новых договорных началах, суть и характер Союза суверенных государств (федерация или конфедерация), пути и формы демократизации отношений между Союзом ССР и республиками, соотношение государст венного суверенитета республик и Союза, обеспечение прав малочисленных народов и национальных групп сквозь призму принятия нового Союзного договора, отражение в нем экологических проблем и др.) были изложены в сборнике научных статей “Новый Союзный договор: поиски решений” (Новый Союзный договор: поиски решений. – М.: Институт государства и права Академии наук СССР, 1990), подготовленном в разгар работы над первым, концептуальным проектом нового Союзного договора (При разработке концепции нового Союзного договора были использованы два проекта Договора, подготовленные учеными Института государства и права АН СССР (“группа Кудрявцева-Топорнина”). Существенный вклад в концептуальную проработку Договора внес также заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор Д. Л. Златопольский).

Таким образом, уже к середине октября 1990 года были созданы все необходимые предпосылки (как в теоретическом, так и в прикладном, практическом плане) для появления на свет первого официального проекта нового Союзного договора, носившего, правда, на тот момент характер скорее концептуального документа, чем отработанного до деталей политико-правового акта. 18 – 19 октября первый вариант этого документа был направлен Президентом СССР в Верховные Советы СССР и республик. Параллельно продолжалась доработка проекта в президентских структурах и Совете Национальностей Верховного Совета СССР (К этой работе были подключены также соответствующие отделы ЦК КПСС), которая достигла кульминации к заседанию Совета Федерации от 2 ноября 1990 года, рассмотревшего вопрос “О концепции Союзного договора и текущем моменте” (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 45. С. 1210 – 1211).

Украинская семья показывает купоны на еду. Фото: ноябрь 1990 г.

Участники заседания, среди которых в полноправном статусе впервые были и руководители автономных республик (Несговорчивость союзных республик и объективный процесс “суверенизации” автономий (только в сентябре-октябре о своем суверенитете заявили Удмуртия, Якутия, Южная Осетия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Марий-Эл, Чувашия, Адыгея и рад других) заставили союзное руководство все более активно вовлекать бывшие автономные республики в процесс реформирования Союза. “Рубежным” событием в этом плане стала состоявшаяся 23 октября 1990 года встреча Президента СССР с руководителями этих республик, на которой обсуждался вопрос об их роли в разработке нового Союзного договора и месте в обновленном Союзе), в большинстве своем подчеркивали жизненную необходимость скорейшего заключения Договора, связывая это с требованием общества восстановить и укрепить общественный порядок, предотвратить дальнейшее углубление кризиса. Указывалось, что без нового Союзного договора немыслимы ни экономическая стабилизация, ни переход к рыночным отношениям. С тревогой отмечалось усиление напряженности в обществе, откровенно деструктивные действия властей ряда республик (Накануне заседания Совета Федерации вновь резко обострились отношения между Союзом и некоторыми союзными республиками. Прежде всего, с РСФСР, Верховный Совет которой с интервалом в одну неделю принял два откровенно “антисоюзных” закона – “О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР” (24 октября) и “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР” (31 октября)).

На заседании Совета Федерации был обсужден и принят “за основу” проект концепции нового Союзного договора, важнейшие положения которой были ранее доведены до сведения членов Совета Федерации (они же члены несуществующего пока Подготовительного комитета) в специальной Записке Президента СССР (К Записке были приложены: Союзный договор 1922 года, информационный обзор “Федерация в зарубежных странах”, представленный Секретариатом Верховного Совета СССР и ВНИИ советского государственного строительства и законодательства, и проект Союзного договора, составленный группой научного обеспечения подготовки Союзного договора (руководитель – академик В.Н. Кудрявцев) с учетом материалов, представленных рядом союзных республик). Проект базировался на двух фундаментальных выводах.

Одним из них было безусловное признание того, что каждый народ обладает естественным и неотчуждаемым правом на свободу и независимость. Следовательно, Союз ССР как многонациональное государство не может быть по-настоящему прочным, если это право не будет обеспечено на деле комплексом социальных, экономических и политических установлений, соответствующей организацией власти и управления. Союз свободных народов может существовать только на основе добровольного согласия, в тех формах и в том режиме, который диктуется их общими интересами.

Вторым важнейшим выводом было осознание жизненной необходимости сохранить союзное многонациональное государство, радикально его преобразовав. Данная необходимость диктовалась наличием глубоких, формировавшихся веками экономических связей и духовных уз между народами СССР, а также огромными преимуществами, вытекающими из объединения национальных потенциалов, которое позволяло надежно обеспечить общую безопасность, дать возможность каждому народу раскрыть свои творческие силы на огромном экономическом, культурном и научно-техническом пространстве.

Исходя из этого и было сформулировано шесть общих принципов, которые, по замыслу союзного руководства, должны были лечь в основу нового Союзного договора.

Первый. СССР преобразуется в Союз суверенных республик, источником суверенитета которого является суверенитет входящих в него государств. Республики добровольно передают союзному государству полномочия для решения задач, представляющих общий интерес. Помимо общих полномочий, отдельные республики по своему усмотрению могут поручать Союзу выполнение дополнительных функций. Устанавливается следующая иерархия законов и иных государственных актов Союза и республик: на территории республик верховенство имеют республиканские законы, за исключением вопросов, отнесенных к совместной или союзной компетенции; союзные законы имеют верховенство на всей территории Союза по вопросам, переданным республиками в ведение Союза. В Договоре предусматриваются институты и процедуры взаимодействия союзных и республиканских органов (включая разрешение конфликтов, споров и коллизий) без ущемления прав и интересов как республик, так и Союза.

Второй. Для осуществления полномочий Союза создаются союзные органы власти и управления. Республики участвуют в их формировании и работе. В Союзном договоре закрепляются принципы построения и структура основных союзных органов. Это – Президент и вице-президент, избираемые населением всей страны при обязательном положительном голосовании более чем в половине республик; Верховный Совет с двумя равноправными палатами, одна из которых формируется из представителей республик, а другая избирается всем населением страны; Кабинет Министров во главе с Председателем, назначаемый Президентом по согласованию с Верховным Советом; Конституционный суд, союзные суды и прокуратура. Радикально трансформируются характер и функции союзных органов – всего того, что принято называть союзным Центром, который становится “совместным учреждением” республик для решения их общих задач. Тем самым, он перестает быть отчужденным от республик, воспринимается ими как институт власти, созданный по их воле и выражающий их общие интересы (Конечно, этим не предполагалось, что союзные органы будут слабыми и бесправными. В таком случае потеряло бы смысл преобразование Союза, да и республики лишились бы связанных с этим огромных выгод и преимуществ. Наоборот, используя установленные новым Союзным договором полномочия и опираясь на всю систему представительных и исполнительных органов, центральные органы власти и управления должны были действовать уверенно и эффективно, в полной мере реализуя суверенитет союзного государства).

Третий. Политической основой существования обновленного Союза становится демократическое устройство государства и общества в республиках и в Союзе в целом. Как в Союзе, так и в республиках система органов власти и управления строится в соответствии с принципом разделения властей – законодательной, исполнительной и судебной. Принцип народовластия, положенный в основу политической системы, обеспечивает решающее влияние граждан на жизнь общества, деятельность органов власти и управления, гарантирует возможность взаимодействия союзных и республиканских органов, их функционирование в демократическом режиме, без чего обновленное союзное государство было бы недееспособным.

Четвертый. Участниками Договора признаются права и свободы человека в полном объеме, предусмотренном Всеобщей Декларацией прав человека и соответствующими международными пактами. Так же, как демократическое устройство государства, обеспечение прав человека рассматривается как высший политический принцип Союза суверенных республик, который предполагается реализовать в Декларации прав граждан Союза (предполагалось, что она, вместе с Союзным договором, будет “инкорпорирована” в новую Конституцию Союза). Гражданство Союза определяется согласно универсальному принципу: “гражданин республики – члена Союза является одновременно гражданином Союза”.

Пятый. Союз выступает на международной арене как суверенное государство, выражающее, по согласию республик, интересы всего населения страны, как полномочный представитель ее народов в международном общении. Республики, осуществляя свои суверенные права, также участвуют в международных отношениях. Каждая республика безусловно признает договоры, заключенные СССР до преобразования Союза. Союз как субъект международного права является правопреемником СССР – участника договоров, на основе которых построены современные международные отношения (гарантия сохранения авторитета государства). Союз координирует внешнеполитическую деятельность республик, обеспечивает ее согласованность и эффективность. Вопросы принятия республик в ООН, другие международные организации решаются соответствующими организациями.

Шестой. Республика, заявившая о прекращении членства в Союзе, гарантирует выполнение всех взятых перед ним обязательств. Порядок урегулирования хозяйственно-экономических последствий выхода из Союза, а также решения вопросов, связанных с положением и правами граждан, оформляются отдельным ддговором. Предусматривается возможность изменения правового положения члена Союза, вплоть до исключения, как санкции за систематическое нарушение республикой взятых на себя обязательств или за действия, повлекшие тяжкие последствия для других членов Союза.

Наряду с общими принципами построения и функционирования обновленного Союза, проект концепции нового Союзного договора содержал также основу для выработки общего подхода к центральному и самому сложному вопросу – о разграничении полномочий между Союзом и республиками. Здесь, в качестве исходной базы для поиска взаимоприемлемых решений и компромиссов, были внесены следующие предложения:

– поскольку одной из ключевых задач Союза является обеспечение прав и свобод граждан, независимо от места их проживания (в соответствии с Конституцией страны, нормами международного права и принятыми обязательствами), ему предоставляются полномочия устанавливать общие основы правового статуса личности и осуществлять вместе с республиками контроль за его соблюдением, создавать на основе Союзного договора механизмы разрешения межнациональных конфликтов;

– республики поручают Союзу защиту суверенитета и территориальной целостности страны, для чего союзные органы власти наделяются полномочиями, достаточными для обеспечения надлежащей организации и эффекгивного руководства Вооруженными Силами Союза, государственной безопасности и охраны государственной границы;

– за Союзом закрепляются полномочия по реализации общих экономических, социальных, экологических и научно-технических программ, проведению общей согласованной политики экономического развития в условиях рыночных отношений, организации финансово-кредитной системы и денежного обращения, определению основ политики ценообразования и налогообложения, выработке основ правового положения труда и капитала, созданию общесоюзного фонда помощи развитию регионов;

– интересам республик должно отвечать наделение Союза полномочиями по созданию и управлению энергетической системой (в первую очередь, атомными электростанциями), обеспечению работы транспорта и связи на всей территории страны, космических исследований и использования их результатов, централизованному управлению магистральным, железнодорожным, воздушным, морским и трубопроводным транспортом, а также по эксплуатации автомобильных дорог общесоюзного значения;

– ввиду высокой стоимости и сложившейся специализации фундаментальных научных исследований, необходимости обеспечить общий подход к созданию системы современного образования и эффективной охраны здоровья, формированию общей информационной инфраструктуры, за Союзом закрепляется функция координации всей деятельности в этих сферах (включая установление общих правил и единых нормативов) и на него же возлагается ответственность за создание надлежащих условий для научно-технического прогресса;

– Союз обеспечивает общий подход к экономическим связям с зарубежными странами, координацию внешнеэкономической деятельности республик, согласованное осуществление валютной политики, решение вопросов внешних займов и кредитов, организацию таможенного дела;

– наряду с усилиями самих республик, Союз организует и обеспечивает в масштабах страны сохранение природной среды, преодоление стихийных бедствий и ликвидацию последствий крупных техногенных аварий, управляет централизованной системой экологического контроля, аккумулирует средства для финансирования природоохранных мероприятий;

– Союзу передаются полномочия по вопросам установления общего правового режима, охраны законности и борьбы с преступностью, требующим координации в масштабах страны (при условии, что построение системы правоохранительных органов будет базироваться на принципе ответственности республик за соблюдение правопорядка).

Предлагая республикам довольно “мягкий” вариант концепции нового Союзного договора, Президент СССР явно рассчитывал на относительно быстрое и беспрепятственное “прохождение” проекта в Верховных Советах большинства союзных и автономных республик56, интенсивную окончательную доработку проекта Договора и его подписание полномочными делегациями республик если не до конца 1990 года, то, во всяком случае – в самом начале нового, 1991 года. Эти надежды подпитывало отсутствие сколь-нибудь серьезного сопротивления предложенному проекту концепции на заседании Совета Федерации 2 ноября (Это позволило очень оперативно доработать проект концепции “с учетом состоявшегося обмена мнениями”. Уже 6 ноября документ был направлен Председателю Совета Национальностей Верховного Совета СССР Р. Н. Нишанову, а 9 ноября был представлен Президенту СССР) (РСФСР представлял Р. И. Хасбулатов) и возражений по поводу идеи его скорейшего опубликования, в чем (по тактическим соображением) была весьма заинтересована союзная сторона. При этом предполагалось опубликовать уже не проект концепции, а проект самого Договора, для подготовки которого требовались усилия чисто технического плана (внешнее переоформление текста с добавлением в соответствующих местах слова “статья”) (Шахназаров Г. Указ. соч. С. 492).

Стремление максимально ускорить доработку и подписание нового Союзного договора было вызвано также продолжающимся обострением кризиса в социально-экономической сфере и не прекращающимися ожесточенными спорами по поводу мер, которые необходимо принять для стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике (Эти споры не прекратились, несмотря на то, что Верховный Совет СССР 19 октября 1990 года постановил одобрить представленные Президентом СССР Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике “как руководство для неотложных действий всех государственных органов и хозяйственных организаций страны” (см.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 43. Ст. 889)). Фактически повторялась ситуация почти трехлетней давности, когда принималось судьбоносное решение о начале политической реформы. Только теперь положение в стране было значительно более сложным, если не сказать – катастрофическим, а возможности союзного руководства эффективно влиять на происходящее – минимальными.

Тем не менее М. С. Горбачев и его сторонники вновь сделали выбор в пользу “политической составляющей” комплекса мер по преодолению кризиса. Заявив на заседании Президентского Совета 31 октября 1990 года о не обходимости “сосредоточиться на реализации “Основных направлений”, ускорить работу над новым Союзным договором, реорганизовать структуру власти” (Горбачев М. Жизнь и реформы. Кн. 1. С. 583), он на деле поставил “во главу угла” вопрос о форсированном подписании нового Договора, подчинив все остальное осуществлению именно этой цели. В том числе, скороспелую и абсолютно не продуманную реорганизацию союзной исполнительной власти, которая, по меньшей мере, на два месяца практически парализовала деятельность Правительства СССР и, соответственно, на тот же срок задержала принятие неотложных мер, направленных на стабилизацию социально-экономического положения страны.

В соответствии с этим “новым-старым” приоритетом была выстроена вся тактика дальнейших действий. В нее “органически” вписалась состоявшаяся 11 ноября встреча Президента СССР с Б. Н. Ельциным, в ходе которой М. С. Горбачев безуспешно (как показали события ближайших дней (Уже 19 ноября на пресс-конференции в Киеве руководителей России и Украины Б. Н. Ельцин заявил, что о Союзном договоре не может быть и речи до тех пор, пока не будут признаны суверенитеты республик (см.: Союз можно было сохранить. С. 119))) пытался склонить российского руководителя “заявить ясно и недвусмысленно, что он за сохранение Союза республик как единого государства” и заставить его “перенести акценты с одностороннего подчеркивания суверенитета республик на необходимость сохранения и обновления Союза” (Горбачев М. Жизнь и реформы. Кн. 1. С. 584).

В этом же ряду – значительно опережающее реальные события заявление М.С. Горбачева о готовности (в основном) проекта Союзного договора, сделанное им на сессии Верховного Совета СССР 17 ноября 1990 года (Правда. 1990. 18 ноября). И это при том, что Верховные Советы многих республик к тому времени еще не отреагировали на ранее направлявшиеся проекты Договора (концепции) (Вариант проекта Договора направлялся также 15 ноября 1990 года) даже в рабочем порядке (замечания республик должны были начать поступать не ранее 13–15 ноября), а “тузы” – РСФСР и Украина под разными предлогами (Например, Верховный Совет Украины ранее принял решение увязать участие республики в Договоре с принятием ее новой конституции, а власти РСФСР оправдывали свою пассивность в делах, связанных с подготовкой Договора, необходимостью прежде урегулировать свои взаимоотношения с автономиями (Федеративный договор)) вообще саботировали эту работу.

Горбачев и Ельцин. Фото: 1991 г.

Наконец, не обладая малейшими гарантиями того, что новый Союзный договор (в приемлемом для Центра варианте) будет в действительности принят и подписан большинством республик, но явно желая “подсластить” их лидерам, большинство из которых оказало ему поддержку после обструкции, устроенной М. С. Горбачеву депутатами на заседаниях Верховного Совета СССР 14 и 16 ноября 1990 года, Президент СССР решился на досрочную “инкорпорацию” элементов будущего, обновленного Союза в действующую конституционную систему государственной власти СССР (Речь идет о т. н. “8 пунктах Горбачева” или программе реформы центральной государственной власти, которую Президент СССР изложил на второй день чрезвычайного заседания четвертой сессии Верховного Совета СССР 17 ноября 1990 года). Суть этой идеи заключалась в том, чтобы предоставить республикам (прежде всего, их руководителям) принципиально новые возможности участия в делах Союза и, тем самым, разделить с ним и ответственность за принимаемые решения и дальнейшую судьбу союзного государства. А главным инструментом ее реализации должен был стать наделенный качественно новыми полномочиями Совет Федерации, которому предстояло трансформироваться “из органа совещательного” в “действенную структуру координации усилий Центра и республик” (Правда. 1990. 18 ноября). Другими словами, в полноправ ный конституционный орган, обладающий не только широчайшими правами, но и огромными, практически не ограниченными возможностями реально влиять на ситуацию в стране.

Естественно, столь решительный шаг навстречу пожеланиям республик, лидеры которых, в большинстве своем, дали весьма лестные публичные оценки “неожиданным” (хотя и подготовленным при их непосредственном участии (Этот факт впоследствии подтвердил сам бывший глава союзного государства (см.: Горбачев М. Жизнь и реформы. Кн. 1. С. 585))) инициативам Президента страны (Правда. 1990. 22 и 23 ноября), не мог не привести к некоторому потеплению политической атмосферы, окружающей весь процесс подготовки нового Союзного договора. Возникла иллюзия, что общими усилиями уже достигнута “критическая масса” единства, позволяющая совершить “решающий рывок” к обновленному Союзу, что созданы все необходимые условия для успешного завершения этой многотрудной работы. Поэтому без промедления, уже 22 ноября 1990 года (В этот же день был опубликован проект новой Конституции Российской Федерации, подготовленный Конституционной комиссией во главе с Б. Н. Ельциным) проект Договора был Президентом СССР официально представлен Верховному Совету СССР и направлен для рассмотрения Верховным Советам всех союзных и автономных республик, а также Советам народных депутатов автономных областей и автономных округов. А спустя два дня – 24 ноября проект был опубликован в печати (Правда. 1990. 24 ноября). Тем самым завершился первый, “концептуальный” этап подготовки нового Союзного договора.