Новейшая история Реформа Государственного совета 1906 года

Анатолий Бородин

Статья была опубликована в журнале «Вопросы истории», № 4. 1999

Бородин Анатолий Петрович – кандидат исторических наук, Вятский педагогический университет

В начале XIX в. в системе высших государственных учреждений России появилось новое – Государственный совет (Существуют два взгляда на дату учреждения Государственного совета. До конца XIX в. считалось, что Александр I учредил его 1 января 1810 года. С этим актом связывала образование его и советская историография, трактуя его как частичное осуществление плана государственных преобразований М. М. Сперанского (Бильбасов В. Учреждение Государственного совета. (СПб. 1901); Ерошкин П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1983, с. 139,144). Вместе с тем на рубеже XIX и XX вв. в связи с приближавшимся столетием вопрос о времени учреждения Государственного Совета – 1801 или 1810? – оживленно обсуждался в высшей бюрократической среде, рассматривался особым совещанием и был решен в пользу первой даты: акт 1810 г. трактовался как реформа учреждения, созданного в 1801 году. Это получило обоснование в ряде работ (Государственный совет. 1801-1901. СПб. 1901; Щеглов В. Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности. Ярославль. 1903; Родина, 1997, N 5, вкладка между с. 96 и 97). Последние исследования, с одной стороны, подкрепили эту точку зрения (Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л. 1988, с. 78-87), с другой – существенно уточнили: в 1810г. Госсовет занял место, отводившееся в плане Сперанского Государственной думе, не получив при этом предназначавшихся ей прав – «от Государственного совета в том виде, как он был задуман в проекте Сперанского, осталось только название» (Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. М. 1989, с. 34)). Формально это был законосовещательный орган, однако вряд ли можно безоговорочно считать его «учреждением абсолютистской монархии» (Степанский А. Д. Реформа Государственного совета в 1906 г. – Труды Московского историко-архивного института, 1965, т. 20, с. 184). В действительности Госсовет играл самостоятельную роль в выработке крупных решений (Государственный совет сразу же приобрел «такое значение, что его позиция в значительной степени предопределяла окончательное решение Александра в наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики» (Сафонов М. М. Ук. соч., с. 82)), причем случаи утверждения царем мнения меньшинства Государственного совета были исключительно редки (Поэтому министр народного просвещения И. И. Толстой полагал, что он «по справедливости, мог быть почитаем настоящим и единственным в России законодательным учреждением. Его совещательное значение обнаруживалось только, в сущности, в формуле наименования его решений, которые назывались «мнениями» « (Рукописный отдел Государственной публичной библиотеки (РО ГПБ), ф. 781, оп.1, д. 568, л. 219. Толстой И. И. Воспоминания. См. также: Барк П. Л. Воспоминания. – Возрождение, Париж. 1965, N 168, с. 87-88)), а немалое количество случаев несогласия царя с решениями совета свидетельствует о независимости формулировавшихся в его среде мнений. Этому не противоречит и то, что сложилась практика обхода его посредством Комитета министров, Синода, Военного совета, всеподданнейших докладов и др.; резолюциями Николая I о желательности тех или иных решений; назначениями великих князей его председателями и т. п. Это было учреждение, которое терпели. Недовольство Государственным советом, подозрения по его адресу, стремления его обойти – все это непременно всплывало при царе с обостренным чувством самодержавия («Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение в империи, – утверждал П. А. Зайончковский, не играло, да и не могло играть существенной роли» при Николае I; его «недолюбливал» и Александр III (Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М. 1978, с. 129; его же. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М. 1970, с. 100-103). Относительно царствования Николая II характерные сведения содержатся в дневнике А. А. Половцова (Красный архив, 1923, т. 3, с. 91, 100, 131)). Наоборот, в условиях либерального царствования роль и значение Государственного совета возрастали.

Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года, в день столетнего юбилея со дня его учреждения. Фрагмент. Художник: И. Е. Репин

Трудно совместить с представлениями о Государственном совете как «учреждении абсолютистской монархии» и долгий срок его существования. Социально-экономическое развитие размывало основы абсолютизма, между тем Совет с течением времени обнаруживал не признаки увядания, а наоборот, способность легко и быстро – простым включением в свой состав выборных от населения – превратиться в представительное учреждение. С этим и связаны были стремления либералов усилить влияние Госсовета и их «излюбленная мечта» о преобразовании его в буржуазном духе (Степанский А. Д. Ук. соч., с. 184). В этом направлении советовали царям отступать в трудные моменты их царствования П. А. Валуев (1863), великий князь Константин Николаевич (1866), М. Т. Лорис-Меликов (1880), В. К. Плеве, П. Д. Святополк-Мирский (1904), Д. Ф. Трепов (1905). Тенденция, выразившаяся в проектах названных бюрократов, привела, в условиях революционного кризиса начала XX века, к образованию Думы («Учреждение Государственной думы является лишь заключением эволюции той квазиконституционной идеи, начало коей относится к эпохе Александра II», – заключал К. Берманьский (Вестник права, 1905, N 9, с. 223). Такого же мнения придерживался П. Н. Милюков (Право, 1905, N 31, с. 55 56)).

Акты 20 февраля 1906 г.– проявление противоположной тенденции; они, по сути, не уступка (Степанский А. Д. Ук. соч., с. 211. В один ряд с реформами-уступками революции ставит акты 20 февраля 1906 г. А. Н. Медушевский (Медушевский А. Н. Конституционная монархия в России. – Вопросы истории, 1994, N 8, с. 36; его же. Конституционные проекты русского либерализма и его политическая стратегия. – Там же, 1996, N 1, с. 21). Между тем, по заключению современников, законодательство после декабря 1905 г. сводилось «к медленному и осторожному вначале, быстрому и решительному впоследствии, пересмотру политического законодательства «дней свободы» в реакционном духе» (Общественное движение в России в начале XX века. Т. 4. Ч. 1. СПб. 1910, с. 374)), а контрреформа. Потому, во-первых, что ни одна из противоправительственных сил в 1905 г. не добивалась преобразования Госсовета – все хотели его упразднения (Это хорошо понимали творцы реформы. «Совершенно ясно, – говорил Оболенский, – что обсуждаемое преобразование Госсовета явится сюрпризом. Ждали только Думу». Как отмечал Коковцов, уничтожения Государственного совета и перехода к одной палате «добиваются все крайние партии». Фриш опасался, что «первый вопрос, который возбудят в Думе, будет об учреждении Совета, чтобы сделать Думу одной палатой» (Протоколы секретного совещания в феврале 1906 г. под председательством бывшего императора по выработке Учреждений Государственной Думы и Государственного Совета. – Былое, 1917, N 5-6, с. 301, 306-307; N 4, с. 203)). Во-вторых, и в содержании реформы не было ничего, что можно было бы трактовать как уступку. Ее авторы понимали, что без выборных членов невозможно ожидать «нормальных отношений» Госсовета с Думой (С. Ю. Витте), рассчитывали, что выборы придадут учреждению «нравственную силу и вес в глазах широких масс населения» (С. Е. Крыжановский), и стремились привлечь те силы, для которых неизбежные «социальные увлечения» Думы представляли опасность, – привлечь с тем, чтобы опереться на них в борьбе с Думой. А чтобы сделать эту борьбу эффективной, важно было не просто уравнять Гос. совет в правах с Думой, а обеспечить ему преимущество – сделать его «верхней палатой». Реформа 20 февраля оказывалась единственным способом сохранить Гос. совет как фактор законодательства и, не допуская непосредственного противостояния Думы царю, обеспечить возможность парализовать всякую угрозу с ее стороны. Современникам противодумский смысл преобразования был очевиден (Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 3. М. 1960, с. 303; Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 12, с. 205, 236; Милюков П. Н. Демократизм и вторая палата. М. 1905, с. 22; Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. М. 1918, с. 423). Другое дело, что за это приходилось расплачиваться: реформа Госсовета закрепляла законодательную Думу в системе высших учреждений империи и тем затрудняла возвращение к дореволюционному порядку вещей, чего желали сторонники неограниченного самодержавия. Поэтому граф А. Д. Игнатьев и увидел в реформе Госсовета упразднение его как «совета монарха», а это, утверждал он, «уже решительный шаг к конституционному устройству страны»; страшной «уступкой» казалось правым сановникам и включение в состав Совета выборных членов (Таганцев Н. С. Пережитое. Пг. 1919, с. 145 – 146).

Министр финансов Сергей Витте. Художник В. А. Серов, 1904 г.

Мысль о превращении Госсовета в противовес Думе появилась в июне 1905 г., когда вопреки «неоднократно» выраженной воле Николая II Совет министров, обсуждая проект учреждения Думы, составленный Булыгиным, «вынужден был остановиться на некоторых заключениях», в которых нетрудно было «усмотреть сходство с конституционным строем». Уже при разработке проекта в МВД, как только совещание под председательством Булыгина отвергло мысль о включении выборных в состав Госсовета и остановилось на совещательной выборной Государственной думе, стало ясно, писал впоследствии Крыжановский, что «этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, «выборные от населения» неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент» (ГАРФ, Ф. 1467, оп. I, д. 795, л. 12. Крыжановский С. Е. Очерк о событиях в русской государственной жизни от начала XX века до 1912 года). Из этого следовало, что с учреждением Госдумы существенно изменятся – «не текстом закона», а «силою самих вещей» – условия деятельности власти, и Николай II стал к этому «готовиться».

4 июля 1905 г. Д. М. Сельский (Д. М. Сельский (1833-1910), граф, статс-секретарь, член Государственного совета, председатель Департамента экономии, председатель Государственного совета (1905). Друг и сотрудник М. Т. Лорис-Меликова. В декабре 1904 г. оказал поддержку П. Д. Святополк-Мирскому, признавая «необходимым идти по пути сближения государственной власти с обществом» и не видя «в этом опасности для принципа самодержавия». При этом Сольский находил «более целесообразным не вводить в состав Госсовета представителей общественных учреждений, а составить особый совет» из лиц, избраных населением, в качестве первой инстанции (Шипов Д. Н. Ук. соч., с. 289)), доложив царю соображения Совета министров, получил указание «заняться вопросом о преобразовании Совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений». При этом царь выразил желание пополнить Госсовет новыми лицами и поручил Сельскому составить список их. 6 июля Сольский пригласил председателей департаментов Государственного совета, госсекретаря и управляющего делами Совета министров и просил их представить кандидатов в этот список, а также обдумать основания предстоявшего преобразования Госсовета «для сохранения за ним подобающего места в ряду высших государственных установлений» (РГИА, ф. 694, оп. 2, д. 112, л. 1-8). На Петергофском совещании 19-26 июля 1905 г. правые его участники, стремясь не допустить ограничения самодержавия, обуздать Думу, отводили Госсовету место и роль верхней палаты (Таганцев Н. С. Ук. соч., с. 15).

Акты 6 августа 1905 г. действительно превратили Госсовет в «верхнюю палату» (Согласно ст. 1 Учреждения Госдумы, она учреждалась «для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих, по силе основных законов, через Госсовет, к Верховной Самодержавной власти». Ст. 48 конкретизировала: «Законодательные предположения, рассмотренные Госдумой, вносятся с ее заключением в Госсовет. По обсуждении дела в Совете, положение его... представляется на высочайшее благовоззрение в порядке, установленном учреждением Государственного совета, вместе с заключением Думы» (Государственная дума в России. М. 1957, с. 32, 37).), и последовало указание Николая II Сельскому подготовить реформу этого органа. 16 сентября на квартире Сельского состоялось совещание сановников (участвовали Э. В. Фриш, Ф. Г. Тернер, И. Я. Голубев, В. Н. Коковцов, Ю. А. Икскуль и П. А. Харитонов); на основании их суждений Государственная канцелярия составила «Проект главных оснований переустройства Государственного совета» (Р. Ш. Ганелин не вполне точно называет его «проектом переустройства Государственного совета» (Кризис самодержавия в России. 1895 1917. Л. 1984, с. 219; Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году. СПб. 1991, с. 196). Документ под таким названием был составлен на основании обмена мнений на совещании 11 октября 1905 г., обсуждавшем «Проект главных оснований переустройства Госсовета» (или, как назван он в представлении госсекретаря, «проект Государственной канцелярии») и записку Крыжановского «К преобразованию Государственного совета» от 9 октября 1905г. (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 2-4, 83, 100-104; Степанский А. Д. Ук. соч., с. 195)).

Лейб-гвардии Измайловский полк. Император Николай II и командир полка генерал-майор Н.М.Кисилевский обходят строй. фото. 17 мая 1909 г.

Предполагалось, что Государственный совет образуется из равного числа членов по назначению монарха и избранных на 10 лет: 1) губернскими (областными) избирательными собраниями, создаваемыми для выборов в Думу, – по одному от крупных землевладельцев (10 цензов съезда уездных землевладельцев или пять, но при условии не менее двух сроков службы по дворянским, земским или городским выборам, или 15 лет государственной службы в должности не ниже 5-го класса); 2) Академией наук и университетами – по одному из числа ординарных академиков и профессоров; 3) Всероссийским съездом представителей биржевой торговли и сельского хозяйства – 10 членов. Кроме того (4) трех членов должен был избирать Синод и по одному – инославные христианские исповедания. Муфтии и шейх-уль-ислам могли принимать участие в заседаниях Госсовета лишь по делам, касающимся их веры. Для избираемых устанавливался возрастной (35 лет) и образовательный (не ниже среднего) цензы.

Законодательные предположения вместе с заключением Думы должны были поступать в общее собрание Совета, которое имело право передавать сложные дела в департаменты Совета для предварительного рассмотрения. После обсуждения дела в Государственном совете составлялся, согласно с мнением большинства, законопроект, поступавший затем на утверждение царя. В случае неутверждения дальнейшая судьба законопроекта определялась волей монарха (РГИА, ф. 1544 оп. 1, д. 16, л. 3-4).

9 октября «ввиду предстоящего обсуждения вопроса» Крыжановский представил Сольскому записку «К преобразованию Государственного совета» (Там же, л. 64-79об). По его мнению, состав Думы, «нижней палаты», таков, что она не сможет ни соразмерять свои пожелания с силами и средствами государства, ни сдерживать свои стремления «сознанием необходимости сохранять строгую историческую постепенность в развитии каждого дела и каждого установления». Поэтому ее «пожелания и взгляды, – предрекал автор записки, – будут иметь довольно долгое время характер несколько отвлеченный и стремительный, резко наклоняясь в том направлении, которое принято называть прогрессивным». Дума «легко может оказаться склонной к увлечениям и крайностям». Отсюда и задача Государственного совета: по отношению к Думе он должен быть «регулятором», «умеряющим и упорядочивающим». А чтобы с успехом выполнять эту функцию, Госсовет должен объединить «консервативные силы страны», быть средоточием «опыта и государственного направления», иметь «общественное признание».

Краткая, но емкая и убедительная критическая характеристика Государственного совета «в настоящем его составе», подводила к заключению о том, что «ни по числу, ни по свойству лиц» он не может «почитаться достаточным для выполнения такой задачи». Следовательно, формулировал Крыжановский задачу реформатора, надо «поставить Госсовет так, чтобы личный состав его, помимо служебного опыта и познаний, имел и общественный вес в стране, а не казался бы Государственной думе одним лишь Советом чиновников, поставляющим свои заключения по указаниям высшего начальства. Необходимо поэтому, чтобы Совет представлял личность вполне самостоятельную, соглашаясь с мнением которой в случаях, когда это окажется необходимым, вопреки мнению Госдумы, Самодержавный Государь опирался бы не только на силу власти, но и на силу мнения определенных общественных слоев, представляемых Советом и принимающих на себя ответственность за мнение, ими выраженное и ими поддержанное».

Заседание Первой Государственной Думы, созданной 27 апреля (10 мая) 1906 г.

Что это даст? Развернутый ответ Крыжановского не оставляет никаких сомнений относительно смысла намечавшейся реформы (Вряд ли верно, что «записка Крыжановского должна была приучить царя к мысли о неизбежности исторического прогресса» (Кризис самодержавия в России, с. 227; Ганелин Р. Ш. Ук. соч., с. 205). Реформа Государственного совета шла не в развитие актов 6 августа 1905 г., а определенно имела характер антидумской контрреформы; иная трактовка смысла записки не совмещается и с политической физиономией Крыжановского). Во-первых, это сохранит самодержавную власть царя «на подобающей ей высоте и в отдалении от мелочей будничной жизни и взаимного столкновения общественных интересов», что в свою очередь позволит поддерживать «обаяние этой власти в низших слоях населения». Во-вторых, верховная власть получит учреждение, представляющее «самостоятельную общественную силу, умеряющую порывы собрания выборных, и обеспечивающее спокойствие и планомерность развития народной жизни». В-третьих, положение монарха будет легче: он сможет «выбирать между двумя мнениями, имеющими за себя определенную общественную силу», получит возможность не противопоставлять во всех случаях «силу власти государственной силе мнения земли, что всегда будет оставлять известный осадок неудовольствия и горечи в умах». А если это и возникнет, «будет направлено прямо и непосредственно против Совета, а не против Верховной власти». Здесь возможность и для правительства «взять в руки общественное движение и, не отрицая существование того, что требует простора для своего проявления, уложить это движение в определенные рамки». В-четвертых, изменение состава Госсовета обеспечит «содействие правительству также и тех приверженных порядку и устойчивых слоев общества, которые, по случайности выбора, могут и не оказаться представленными в достаточной мере в Государственной думе».

Наконец, Думе, выражающей взгляды лиц, колеблющиеся мнения которых основаны на инстинктивных влечениях, «в обиходе большинства заменяющих правильное сознание целей», будет противостоять Государственный совет как выразитель мнений слоев со сложившимся и сознательным направлением, выражающим «не один личный опыт, а совокупность опыта сменяющихся поколений».

Состав Государственного совета, по Крыжановскому, формировался бы следующим образом. Половина – назначенные: совершеннолетние члены императорской фамилии, состоящие в определенной степени родства к царю или особо им назначенные; княжеские и дворянские роды Российской империи, которым ввиду заслуг перед государством и особого общественного их значения царь предоставит наследственный голос в Госсовете в лице старшего в роду лица; назначенные царем «пожизненно из числа лиц, заявивших себя особыми трудами и познаниями в области государственного управления, общественной, научной, промышленной или торговой деятельности».

Другая половина – выборные: от Синода или особого Духовного собора (10); от советов Московского и Петербургского университетов (по одному); от дворянских обществ «коренных русских губерний из числа лиц, обладающих определенным имущественным и образовательным цензом» (30); от торгово-промышленных организаций (15-17); от собственников недвижимого имущества, превышающего «не менее чем в 10 раз размер его, установленный для участия в избирательных съездах землевладельцев» (по одному от каждой коренной русской губернии, – всего 51). Таким образом, Госсовет должен был состоять из 216-220 человек.

Такой состав Государственного совета, подчеркивал Крыжановский, открыл бы перед властью ряд новых возможностей. Прежде всего, он объединил бы «все консервативные силы страны, и притом консервативные не вследствие случайности личных воззрений, а вследствие других, более мощных движущих причин»: крупных материальных интересов, порождающих тяготение к порядку и спокойствию и «охранению того распределения собственности, которое имеет место ныне»; привычек к установившемуся строю, «которые наследственны в этих слоях общества». Это сделает Государственный совет «прочной общественной силой, на которую правительство всегда может опереться и которая будет иметь обширное влияние на местах и найдет существенную поддержку образу своих мнений и суждений в широких общественных слоях». Такой состав Госсовета «облегчит возможность образования более умеренных мнений и в Думе, так как мнения эти будут иметь за собою нравственную поддержку в общественном значении» Госсовета; облегчит и возможность соглашения между Думой и Советом: основой таких соглашений будут «невидимые связи, создаваемые единством среды». Наконец, такой состав имел бы значение «для упрочения национального направления в деятельности обоих высших законодательных учреждений», ибо национальная борьба «и теперь проявляется у нас в высокой степени, а в ближайшем будущем должна составить вопрос первенствующий, с которым едва ли не будет связана территориальная целостность империи», а потому требуется, «чтобы голос русского народа, на котором одном держится и сила государственной власти, и самый престол Российских Государей, безусловно господствовал в законодательных учреждениях».

В правах и обязанностях Госсовет следовало, по мнению Крыжановского, уравнять с Госдумой.

11 октября на квартире Сольского обсуждались записка Крыжановского и «Проект Государственной канцелярии». Были: С. Ю. Витте, Н. Н. Герард, Икскуль, Коковцов, К. И. Пален, А. А. Половцов, О. Б. Рихтер, Тернер, Фриш, П. А. Харитонов и Н. М. Чихачев.

Как отметил в дневнике Половцов, Витте торопил с реформой Госсовета, считая необходимым иметь его готовым ко дню созыва Думы, и предлагал возложить избрание членов Госсовета «на выборщиков в Думу», поскольку времени уже не оставалось. Ему возражали Пален и Чихачев. Последний настаивал «на необходимости военною силою прекратить беспорядки, прежде чем делать какие-либо реформы, являющиеся теперь уступками перед буйством толпы» (Красный архив, 1923, N 4, с. 75. Витте легко нейтрализовал Чихачева, написав царю о его позиции и предложив его в первые министры. Николай II хотя и вызвал Чихачева в Петергоф, не решился установить военную диктатуру, а Чихачеву сказал, что «готов дать конституцию». 13 октября вечером царь поручил Витте «собрать под своим председательством министров с тем, чтобы объединить их энергически действовать против крамолы» (там же, с. 76; Кризис самодержавия в России, с. 229, 231)).

Результатом совещания 11 октября был «Проект переустройства Государственного совета» (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 100-104; Степанский А. Д. Ук. соч., с. 195), в основу которого лег «Проект главных оснований переустройства Государственного совета» («Проект Государственной канцелярии»). Новым тут было существенное увеличение представителей Синода (по пять от монашествующего духовенства и от белого). Конкретизировалось представительство от инославных христианских исповеданий: по одному члену от римско-католической, протестантской, армяно-грегорианской и армяно-католической церквей. Представители других исповеданий могли принимать участие в заседаниях Госсовета по делам, касающимся их веры. Уточнялось представительство Академии наук (двое из ординарных академиков) и университетов (по одному от каждого). Устанавливались двухстепенные выборы от торговых и промышленных организаций: биржевые комитеты и комитеты торговли и мануфактур должны были избирать из своей среды выборщиков (по два от комитета), съезды последних (по расписанию) из своей среды – членов Госсовета (по одному от съезда).

Государственному совету присваивалось право законодательной инициативы (не распространявшееся на Основные законы) и право требовать от министров разъяснений в случае нарушения ими законов. Посторонние лица не допускались в заседания Госсовета. Председатель его получал право допускать представителей печати в незакрытые заседания, назначать закрытые заседания, утверждать стенограммы заседаний и разрешать их публикацию.

Работа на квартире Сольского продолжалась еще некоторое время (14 октября еще раз обсудили составленный проект, к 19 октября был составлен проект указа), однако обстоятельства вынудили Николая II на новые, более существенные уступки.

Депутаты Первой Думы после ее роспуска. Фото: 19 августа 1906 г.

Манифест 17 октября, придавая Думе законодательный характер и расширяя круг ее избирателей, делал реформу Государственного совета, с точки зрения власть имущих, еще более настоятельной. Накануне, 16 октября, отзываясь по просьбе царя на проект манифеста и записку Витте, Трепов одобрил мысль о введении в состав Госсовета выборных членов и советовал уже в манифесте объявить этот орган верхней законодательной палатой (К истории манифеста 17 октября 1905 года. – Былое, 1919, N 14, с. 111; РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 113-114 об).

28 октября 1905 г. для выработки «необходимых изменений» в действующем учреждении Государственного совета было создано особое совещание под председательством Сольского. И. И. Толстой связывал это с Витте, который, зная стиль работы Госсовета и желая «уменьшить зло неизбежной и, в данном случае, страшно опасной волокиты», с одной стороны, а с другой, не имея ни законной, ни фактической возможности совершено игнорировать Госсовет при издании важнейших правительственных актов, «выхлопотал» у царя учреждение такого совещания («комиссии») (РО ГПБ, ф. 781, оп. 1, д. 568, л. 221). В него вошли председатель Совета министров Витте, председатели департаментов Госсовета Фриш, Чихачев, Тернер и Голубев, старейшие члены Госсовета Пален и Рихтер, бывшие госсекретари Половцов и Коковцов, министры барон В. Б. Фредерике, граф В. Н. Ламздорф, П. Н. Дурново, А. Ф. Редигер, А. А. Бирилев, барон А. А. Будберг, А. С. Танеев, граф И. И. Толстой, князь А. Д. Оболенский, Д. А. Философов, С. С. Манухин (замещенный с 23 ноября 1905 г. М. Г. Акимовым), В. И. Тимирязев, И. П. Шипов, К. С. Немешаев и Н. Н. Кутлер, госсекретарь Икскуль. Делопроизводство возлагалось на товарища государственного секретаря Харитонова. С 11 января 1906 г. в состав совещания был включен, по докладу Сольского, управляющий делами комитета министров барон Э. Ю. Нольде. Выработанные совещанием предложения должны были быть представлены царю. Заседания его продолжались с 4 ноября по 19 января (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 17, л. 374-382об.; Степанский А. Д. Ук. соч., с. 200– 205; Кризис самодержавия в России, с. 275-279).

Как заметил А. Д. Степанский, «самым острым был вопрос о сравнительных правах и взаимоотношениях» Думы и Государственного совета. На первых заседаниях Витте, игравший в качестве «премьера» главную роль в совещании, опасался уравнивать Госсовет с Думой: войск для подавления революции не хватало, и он рассчитывал опереться на умеренную часть общества – превратить Думу в придаток Совета было опасно. Консервативная часть совещания возмущалась. «Приходится слушать невероятные наивности, – записал в дневнике 7 ноября Половцов. – Витте хочет созвать выборное собрание, долженствующее составлять вторую половину Госсовета. Он думает, что одного того, что явятся люди, избранные населением, достаточно будет, чтобы служить опорою правительству. Полное пренебрежение к условиям таких выборов, ценз ничтожный, гарантии независимости никакой. Это будет вторая Государственная дума с примесью старых чиновников и генералов». Однако когда Половцов в следующем заседании предложил некий компромисс, Витте «внезапно» высказался за уравнение в правах Совета и Думы (Степанский А. Д. Ук. соч., с. 201-202; Красный архив, 1923, N 4, с. 84-85). Вряд ли это «была уступка Витте правым». Причина, скорее, была в том, что в эти дни Витте начинает расставаться с надеждой на активную поддержку либералов.

Обед рабочих в бесплатной столовой. Фото: 12 августа 1906 г.

На декабрьских заседаниях этот вопрос был снова поднят. Главноуправляющий землеустройством и земледелием Н. Н. Кутлер, соглашаясь с необходимостью верхней палаты, способной пресечь «односторонности и увлечения» нижней, высказался против уравнения в правах Совета и Думы. Указывая на «неизбежно» демократический характер предстоящей Думы и уже предрешенный аристократический – Государственного совета, он предупреждал: «Может случиться, что законопроекты, принимаемые Думой, будут систематически отклоняться Госсоветом и всякая законодательная деятельность прекратится, а государство окажется вследствие этого в самом отчаянном положении». Для устранения такой опасности Кутлер предложил (как предлагал в виде компромисса и Половцов) наделить Госсовет правом окончательно отклонять вторичное постановление Думы, если оно принято простым большинством голосов, однако вторичное постановление, принятое квалифицированным большинством 2/3 голосов наличного состава Думы, представляется монарху, даже если Госсовет вновь не согласится.

Кутлера поддержал только обер-прокурор Синода А. Д. Оболенский. Все другие члены совещания (в их числе и Витте) выступили против, защищая «начало равноправности» Совета и Думы и пугая неизбежным в этом случае умалением значения Совета и переносом «тяжести разрешения разногласий между Думой и Советом... на верховную власть» (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 346-348; д. 17, л. 379 об).

Итак, определяя место Государственного совета в ряду высших органов власти, особое совещание решило поставить его «на равную с Думой ступень». Вместе с тем совещание установило «общее правило»: рассмотрение законопроектов в Думе должно предшествовать рассмотрению их в Совете, что превращало последний в верхнюю палату.

Вопрос о составе Совета совещание решало руководствуясь царским указанием (утверждение 17 октября всеподданнейшего доклада Витте) реформировать Госсовет «на началах видного участия в нем выборного элемента». Совещание рассудило, что от последнего «можно ожидать действительной пользы лишь в том случае», если члены по выбору будут представлять «наиболее устойчивые по взглядам и направлению слои населения». Это соображение предопределило повышенный (по сравнению с выборами в Думу), возрастной (40 лет) и образовательный (не ниже среднего) ценз и предоставление права избирать членов Государственного совета православной церкви, губернским земским собраниям, съездам землевладельцев в неземских губерниях, дворянским обществам, Академии наук и университетам, торговым и промышленным организациям. При этом выборы членов Госсовета от дворянских обществ, АН и университетов, землевладельцев губерний Царства Польского, торговых и промышленных организаций предполагались двухстепенные.

Проектируемое место Государственного совета в системе высших государственных учреждений как второй законодательной инстанции обусловило борьбу за представительство в нем внутри контрреволюционного блока. Разумеется, бюрократы, привлеченные к разработке реформы, руководствовались прежде всего интересами самодержавия как самостоятельно организованной силы. Это не могло не вызвать беспокойства дворян и верхов буржуазии. По мере того, как вырисовывались контуры будущей реформы, лидеры последних активизировались.

Торжественная речь Николая II перед двумя палатами Государственной думы в Зимнем дворце. Фото: 1906 г.

 

 

С самого начала работ по подготовке реформы само собою разумелось, что удельный вес дворян в составе реформированного Государственного совета будет весьма высокий, и поэтому, надо полагать, в первоначальных наметках реформы особое представительство дворянства не предусматривалось. Мысль о нем появляется в записке Крыжановского. В «Проекте переустройства Госсовета» мы вновь не видим особого дворянского представительства. Нет мысли о нем и в «Проекте указа Правительствующему Сенату», составленном 19 октября 1905 года. В особом совещании Сольского в заседании 6 ноября вопрос этот пытался поднять Половцов, но «без успеха» (Красный архив, 1923, N 4, с. 84).

Естественным в этих условиях представляется демарш дворянства: 10 ноября 1905 г. губернские предводители петербургского и московского дворянства граф В. В. Гудович и князь П. Н. Трубецкой обратились к Сольскому с «Докладной запиской» (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 204-205), где, ссылаясь на слухи, будто в проекте «представителям дворянства всей России вовсе не предполагается уделить места», указывают, что это, во-первых, лишает дворянство «значения в будущей политической жизни»; во-вторых, «несправедливо» и, в-третьих, «не соответствовало бы... общим пользам государственным». Напомнив об «исторических» заслугах дворянства (и «труд» 120 дворянских предводителей, и «великую реформу Александра II», и земское дело), авторы записки настаивали на особом дворянском представительстве в Госсовете в числе 20-25 членов: если меньше – дворянство будет сведено к нулю, больше – Госсовет приобретет нежелательный оттенок дворянско-сословного представительства». «С первого слова, – свидетельствует Половцов, – чиновники оказывают поголовное сопротивление». И только после выступлений Оболенского и Палена в защиту особого дворянского представительства оппозиция ослабела и было решено «допустить в Совет 12 членов от дворянства» (Красный архив, 1923, N 4, с. 85).

17 ноября 1905 г. управляющий МВД Дурново представил в совещание «Проект правил о дворянском представительстве в Государственном совете»: губернии с дворянскими собраниями и 9 западных разбивались на 12 округов, в каждом из которых для избрания одного члена Государственного совета составлялось окружное избирательное собрание из депутатов от дворянских обществ губерний, входивших в состав округа (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 217-227). Однако опасение придать Госсовету сословно-дворянский характер побудило совещание с включением в Госсовет представителей дворянства отказаться от земского представительства.

В заседании совещания 10 декабря 1905г. приглашенные Трубецкой и Гудович категорически возражали и против сокращенной нормы, и против идеи порайонных собраний дворянских уполномоченных для выборов членов Гос. совета (необходим был общеимперский съезд) (См.: РГИА, ф. 1276, оп. 2, д. 2, л. Поб. Журнал заседания бюро съезда губернских и уездных предводителей дворянства 5 января 1906 года), и против замены представителей земства дворянскими. Находя последнюю «неправильной», Трубецкой и Гудович в письме Сельскому от 11 декабря уверяли, что представители дворянства пойдут в Государственный совет «вовсе не для защиты своих сословных интересов, или даже местных». Они, утверждалось далее, «могут иметь законное нравственное право участвовать в общей государственной работе как представители отдельной культурной единицы». А главное – «включение представителей от дворянства в Государственный совет в равном числе с земскими представителями даст контингент людей, связанных с прошлым России и могущих относиться к законодательной работе с государственным смыслом и разумом» (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 282-282об). В итоге совещание Сольского «признало необходимым назначить 18 членов Совета от дворянства», которые должны были избираться на общеимперском съезде уполномоченных дворянских обществ (по два от губернии). И хотя было очевидно, что большинство членов Госсовета от земств и съездов землевладельцев «окажутся принадлежащими к дворянскому сословию», совещание тем не менее не нашло оснований «к устранению дворянства, искони отдававшего свои силы на служение родине, от самостоятельного избрания членов Госсовета». Вторым мотивом этого решения был прогноз: «По преобразовании земских учреждений, процентное отношение гласных из дворян к общему составу земских собраний, вероятно, понизится, а потому вполне возможно ожидать уменьшения числа дворян между членами» Совета от земства (Там же, д. 17, л. 376-376об).

И хотя съезд дворянских предводителей в январе 1906 г. одобрил деятельность Гудовича и Трубецкого и благодарил их, дворянство достигнутым не удовлетворилось, и позднее было немало по их адресу сетований, и досады (См., напр.: РГИА, ф. 1327, оп. 1, д. 3, л. 118-118 об.; Наумов А. Н. Из уцелевших воспоминаний. Кн. 2. Нью-Йорк. 1955, с. 67) (надо было по крайней мере по 1 представителю от каждого губернского общества), и настойчивых попыток под разными предлогами увеличить дворянское представительство в Госсовете.

Депутаты Думы, подписавшие «Выборгское воззвание». Фото: 1906 г.

Что касается буржуазии, то ввести ее представительство предполагалось сразу, еще на стадии «предварительного обмена мнениями» – правда, весьма незначительное: 10 членов в «Проекте главных оснований» и «Проекте переустройства Государственного совета», 15-17 – в записке Крыжановского. Тайны это не составило. И уже 29 октября 1905 г. председатель Московского биржевого комитета обратился к Сольскому с письмом, где, указывая на крайне неопределенный состав будущей Думы и допущение в Госсовет земских представителей, в «число которых едва ли будут в состоянии войти лица торгово– промышленного сословия», выразил тревогу: «Внутренняя промышленность может оказаться в совершенно беззащитном и подавленном состоянии» (РГИА, ф. 1544, оп. 1, д. 16, л. 116-11 боб). Тревога эта была общей – с 5 ноября 1905 г. по 19 апреля 1906 г. на имя председателя Совета министров, председателя Государственного совета, министров торговли и промышленности, финансов и внутренних дел поступило 67 ходатайств, представлений, докладных и памятных записок, прошений, писем и телеграмм от различных торгово-промышленных и банковских организаций, городских голов и отдельных видных представителей буржуазии (Там же, л. 190-192, 388-397об., 402-ЮЗоб.; д. 17, л. 71-347об.; д. 18, л. 3-5; ф. 1276, оп. 2, д. 1, л. 3-боб., 24--26, д. 3, л. 39-63, 71-72, 84-118; ф. 1327, оп. 1, д. 1, л. 213, 218-226об).

Конечно, слабость класса при этом обнаруживалась со всей очевидностью: преобладало стремление обеспечить интересы прежде всего своей отрасли, своего района, своей группы (иногда даже за счет собратьев в других отраслях и районах). Однако несмотря на все противоречия между собой представители буржуазии сплачивались против дворянства. Весьма примечательна в этом отношении докладная записка Саратовского купеческого общества (РГИА, ф. 1276, оп. 2, д. 1, л. 27-30), с которой, кстати сказать, солидаризировалось большое число ходатайствовавших. «Если даже, – говорилось в ней, – и решить, что эти маленькие интересы (выше речь шла о дворянстве. – А. Б.) нуждаются в защите, то разве мало дворянского элемента в Госсовете и без этих отдельных дворянских, так сказать, депутатов? « Подчитав, что 156 членов «будут принадлежать к дворянскому сословию», авторы записки заключали: «Кажется, достаточное большинство для обеспечения незыблемости привилегий Дворянского банка, Училища правоведения и Пажеского корпуса! Передача этих 18 голосов торговле и промышленности русской была бы не только простым актом справедливости, но и вполне целесообразной для правильной деятельности Государственного совета, прямо необходимой мерой». Вся эта серия прошений производит в целом впечатление настойчивой, обстоятельной и аргументированной попытки буржуа доказать бюрократам, что незначительное число их представителей в Госсовете «совершенно не соответствует тому значению, которое торговля и промышленность имеют в хозяйственной жизни государства», отчего интересы экономического развития страны «безусловно пострадают».

Нельзя сказать, что все это не замечалось. Все прошения принимались, препровождались по назначению; министр финансов и временно управляющий Министерством торговли и промышленности свидетельствовали свое сочувствие этим запискам и подтверждали действительность обрисованных в них нужд; Тимирязев, участвуя в совещании Сельского, «не оставлял, – по его словам, – указывать на недостаточность участия 12 членов от торгово-промышленного сословия для всестороннего и успешного разрешения нужд отечественной торговли и промышленности»; Витте в Совете министров поднимал вопрос о назначении в Государственный совет видных деятелей торгово-промышленного мира; в совещании Сельского эти ходатайства рассортировали по четырем категориям, выделив для каждой типичные; последние перепечатали и сброшюровали (Там же, л. 6-боб.; д. 3, л. 59-60об., 111-1 Поб.; ф. 1544, оп. 1, д. 17,»л. 46, 132– 133, 320). Однако в итоге совещание «не усмотрело оснований к увеличению числа членов Совета от торговли и промышленности». Было решено предоставить Совету торговли и мануфактур, его московскому отделению, комитетам торговли и мануфактур, биржевым комитетам и купеческим управам право избирать выборщиков (от 1 до 4), с тем чтобы съезд последних в столице избирал из своей среды 12 членов Госсовета. Попытка Витте пересмотреть вопрос в Царскосельском совещании 14 февраля 1906 г. результатов не дала (Там же, л. 376об.-377; д. 19, л. 355об).

Что касается членов Госсовета по назначению, то предполагалось их подразделение на присутствующих в Совете и неприсутствующих. При этом совещание рекомендовало «установить, что общее число членов Государственного совета, которые будут ежегодно призываться» (Там же, д. 17, л. 377об. Создаваемая этим возможность ежегодно перетряхивать состав назначаемой половины Государственного совета вызывала раздражение в либеральных кругах. Некоторые усматривали тут «нарушение закона», «неправильное его толкование», подмену требуемой законом ежегодной публикации списка назначенных к присутствию ежегодным назначением к присутствию, что сводило, по их мнению, на нет гарантированную ст. 9 Учреждения Госсовета несменяемость назначенных (Витте С. Ю. Ук. соч. Т. 3, с. 545; Таганцев Н. С. Ук. соч., с. 116). Однако для творцов реформы в этом ничего неожиданного не было: в совещании Сельского само собою разумелось, что определенная часть членов по назначению будет «ежегодно призываться» монархом «к присутствованию в Совете». Таганцев, очевидно, лукавил, утверждая, что «об ежегодном переназначении этих лиц государем каждого 1 января и мысли не возникало» в совещании Сельского. Половцов, бывший в отличие от Таганцева членом совещания, свидетельствует, что значительное число «немо заседающих» в дореформенном Совете побуждало с самого начала «установить, что на каждый год государь назначает членов присутствующих и членов неприсутствующих, подобно тому, как это делается в сенате» (Красный архив, 1923, N 4, с. 97). Некоторое основание для критики ежегодного назначения членов Госсовета к присутствию было в ст. 9 Учреждения Госсовета, согласно которой члены по назначению несменяемы, однако неясно, что имеется в виду: несменяемость звания или несменяемость присутствия. Составители закона, утверждал Витте, подразумевали последнее. Формально ст. 9 не нарушалась: сановник, будучи назначен членом Гос. совета, оставался им независимо от того, в какой список ...присутствующих или неприсутствующих – попадал по воле монарха) монархом к присутствию, «не должно превышать числа членов Совета по выбору».

Совещание Сельского подготовило проекты манифеста и указов о переустройстве Государственного совета и об изменениях в учреждении Думы. 11 февраля 1906 г. царь, ознакомившись с меморией совещания Сельского, назначил обсуждение подготовленных проектов под своим председательством, которое состоялось 14 и 16 февраля в Царском Селе.

В Царскосельское совещание были приглашены, кроме членов совещания Сельского, великий князь Михаил Александрович и состоявший в его распоряжении генерал-майор А. В. Чарторыйский, дворцовый комендант Трепов и влиятельные члены Госсовета А. А. Сабуров, Игнатьев, Н. С. Таганцев, В. В. Верховский, А. Д. Оболенский, Булыгин и А. С. Стишинский. По должности главноуправляющего землеустройством и земледелием вместо Кутлера был А. В. Кривошеий. С 16 февраля принял участие граф П. К. Бенкендорф. По различным причинам (болезнь, отпуск) не приняли участия в совещании брат царя, А. А. Будберг, Фриш, Фредерике и 16 февраля не было Сольского.

Портрет Великого Князя Михаила Николаевича в тужурке. Художник В. А. Серов, 1890 г. (?)

Каких-либо существенных поправок в «Проект изменений и дополнений в Учреждении Государственного совета», как уже отметил Степанский, Царскосельское совещание не внесло. Протоколы его интересны в другом отношении. Игнатьев, презиравший манифест 17 октября «как ненужную уступку» и вынашивавший планы дворцового переворота ради укрепления монархического принципа (Игнатьев А. А. Пятьдесят лет в строю. Т. I. M. 1986, с. 15-16), сделал попытку поставить под сомнение целесообразность реформы Госсовета в целом, полагая, что «не следовало бы идти далее того, что даровано 17 октября». Однако совещание вместе с царем исходило из действительного положения дел: революция продолжалась, и в борьбе с нею на Думу все еще возлагали надежды; но тогда реформа Госсовета была неизбежна: на Думу требовалась узда, и думать приходилось о том, чтобы узда эта была эффективной и, с другой стороны, для страны все-таки приемлемой. Поэтому царь вернул совещание к обсуждению проекта манифеста.

Группа правых участников совещания (А. С. Стишинский, Дурново, Игнатьев, Пален) опасалась, что Государственный совет не сможет выполнить возлагаемой на него задачи, если выборная его часть окажется оппозиционной и поддержит думские притязания. Поэтому они добивались, чтобы соотношение избираемых и назначаемых членов Госсовета определялось волей монарха. Большинство не разделяло этих опасений. «Верхняя палата должна представлять из себя буфер», говорил Витте, то есть должна «спасти от необузданности нижней палаты», «гарантировать консервативный строй государства», исключить «непосредственные коллизии с Верховной властью»; однако Госсовет все это выполнит, так как «будет глубоко консер вативным». Его поддержал Половцов: «Состав выборных членов представляется достаточно консервативным». А «в случае недоверия», – напомнил Сабуров, – правительство имеет иной способ борьбы: оно может распустить Госсовет. Это такое сильное право, которое устраняет всякие опасения». Опасения должны заключаться в другом: «искусственный подбор подорвет» доверие к Совету (Коковцов), даст «предлог к толкам», «произведет дурное впечатление» (Витте). Царь согласился с большинством: избираемым и назначаемым быть «в равном числе».

Не простым оказался и вопрос о том, как – одновременно или нет – созывать и распускать Думу и Совет. В совещании не получилось не то что спора, но и обсуждения, поскольку царь сразу согласился с мнением большинства: Совет и Дума ежегодно созываются и распускаются указами царя. Такое решение открывало широкие возможности. Вопрос был в том, кто и с какими целями ими воспользуется. Витте представлял дело так: «Государственному совету на первых порах делать будет нечего. Дума, после ее созыва, прежде всего займется, вероятно, крестьянским вопросом, на что потребуется до двух месяцев. Потом она разъедется. То же, что она выработает, поступит в Совет. Тогда он начнет работать. Одновременный сбор уменьшит работоспособность Думы и Совета процентов на 30». Главное, однако, не в этом: «Зачем связывать монарха, когда так много еще неизвестного? « Правда, он тут же успокоил: опасению, что монарх воспользуется одною палатою, в России «нет места».

Подозрения, однако, имелись относительно самого Витте. «Пален, – свидетельствует Половцов, – опасался, что при отсутствии условия одновременности правительство вздумает довольствоваться одною Думою, не созывая Совета». Сам же Половцов «думал напротив, что в случае отсутствия Думы законодательные постановления кабинета могли бы восходить к государю через Совет». Этими расчетами и воодушевлялось большинство царскосельского совещания.

В первом же заседании совещания Оболенский возобновил предложение Кутлера на декабрьских заседаниях совещания Сельского – дать Думе право представлять царю отклоненный Государственным советом законопроект, если при вторичном обсуждении в Думе за него выскажется квалифицированное большинство. Князь опасался, что Госсовет «может не допустить того, что уже принято Думою», и «голос народа не всегда будет доходить до престола», что неизбежно поведет к конфликтам. Предложение единодушно отклонили: это подорвет значение Госсовета и поставит верховную власть в роль арбитра между конфликтующими палатами.

Витте (крайний слева) на подписании Портсмутского мира. Фото: 1905 г.

В заседании 16 февраля Витте, пугая негативной реакцией крестьян («Скажут: думали, что будет доступ, а между тем чиновники отдалили нас от государя»), попытался пересмотреть принятое решение, существенно смягчив редакцию Оболенского: речь шла уже не о представлении царю отклоненного Государственным советом законопроекта, а только о доведении до высочайшего сведения «мнения» Думы; а царь, если разделял позицию Думы, мог «дать свои указания министру», который вносил бы новый проект. Витте поддержали Оболенский и Стишинский. «Конечно, – говорил последний, – Госсовет должен быть щитом Верховной власти при увлечениях Государственной думы. Но нельзя допустить, чтобы Госсовет явился при этом тормозом». Таким образом, спор шел, как справедливо заметил Верховский, «по существу, не о доведении до высочайшего сведения об отклоненных проектах, что всегда возможно» – речь шла о возможности «издания законов, отвергнутых Госсоветом». Пален, Дурново, Верховский, Коковцов «энергически восстают против предложения Витте», – записал в дневнике Половцов, сам полагавший, что «такое замаскированное всесилие Думы равнозначительно уничтожению Совета» (Протоколы секретного совещания в феврале 1906г. под председательством бывшего императора по выработке Учреждений Государственной думы и Государственного совета. – Былое, 1917, N 5-6, с. 289-318; Красный архив, 1923, N 4, с. 90-91). Возражавшие дошли до обвинения Витте в намерении «снова... отдать законодательство в руки толпы» («Снова», ибо Витте, по мнению Икскуля, это уже делал: «В манифесте 17 октября о Госсовете вовсе не говорится, во всеподданнейшем же докладе графа Витте о нем упомянуто только мимоходом. Эта недомолвка ныне устранена» (Былое, 1917, N 5-6, с. 308)). «Между тем, – продолжал барон Икскуль, – для этого дела требуется устойчивость, необходимо поставить Госсовет в качестве учреждения, ограждающего» монарха.

Попытка Витте обосновать свое предложение необходимостью устранить средостение между царем и народом, его утверждения, что его оппонент «желает конституционного порядка управления», а он, Витте, считает, «что этого нельзя», что «манифест 17 октября не устанавливает конституции», что нельзя «все заимствовать от Запада», что Николай II «вводит этот строй по собственной инициативе» – все это выглядело в глазах сановников «забавно».

Во время перерыва с чаепитием Пален, оказавшийся вместе с Половцовым возле Николая II, припечатал Витте: «А говорить, что вы не дали конституции, значит куртизанить. Вы дали конституцию и должны ее сохранить»; он убеждал царя, что предлагаемая Витте мера, будь она принята, «была бы гибель монархического начала» (Красный архив, 1923, N 4, с. 92). По возобновлении заседания царь согласился с большинством.

Таким образом, опасения, что в Думе получат «преобладание демократия и радикализм», обусловили ярко выраженную антидумскую направленность царскосельского обсуждения проекта, и преобразование Государственного совета приобрело недвусмысленный характер контрреформы. Результатом царскосельского совещания были акты 20 февраля 1906 г., определившие основное содержание реформы. Госсовету предоставлялись «в делах законодательства равные с Госдумой права». Госсовет, как и Дума, получил право законодательной инициативы, «за исключением основных государственных законов», почин пересмотра которых царь оставлял за собою. Государственный совет мог теперь обращаться к министрам и главноуправляющим с запросами по поводу таких их действий, «кои представляются незакономерными». Однако устанавливаемый порядок прохождения дел («Законодательные предположения, – говорилось в манифесте 20 февраля, – рассматриваются в Госдуме и, по одобрении ею, поступают в Госсовет». Обратный порядок предусматривался лишь для законопроектов, возникших по инициативе Госсовета и им разработанных. Такие случаи были единичны), закрепленный затем практикой, превращал его в верхнюю палату.

Толпа перед зданием университета после публикации Октябрьского манифеста, Санкт-Петербург. Фото: 19 ноября 1905 г.

Закон не мог получить силы без одобрения Государственного совета и Государственной думы. Вместе с тем предусматривалась и возможность проведения законопроекта «во время прекращения занятий» Госсовета и Думы, «если чрезвычайные обстоятельства» вызовут его необходимость. Правда, этим способом нельзя было внести изменения в основные государственные законы, в учреждения Госсовета и Думы, в положения о выборах в Думу и Совет. Проведенный таким способом законопроект должен был поступить на рассмотрение Думы «в течение первых двух месяцев» после возобновления ею занятий, иначе действие его прекращалось.

Наряду с назначенными членами и в равном с ними числе вводились теперь и выборные от губернских земских собраний (34), съездов землевладельцев в неземских губерниях (22), дворянских обществ (18), православной церкви (6), Академии наук и университетов (6), торговых (6) и промышленных (6) организаций – всего 98 (Согласно ст. 17 1 Учреждения Госсовета (по прод. 1912 г.) двух членов его мог избирать финляндский сейм, однако последний своим правом воспользоваться не пожелал). Как общее правило, они избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года треть каждого разряда выбывала по очереди. Особый порядок был установлен для членов Госсовета от земств и съездов землевладельцев: они избирались на 3 года и выбывали одновременно, в полном составе (В 1906 г. была уверенность, что в скором времени земства будут реформированы. Сыграло роль и то соображение, что земства, сами избираемые на три года, не могут избирать на срок больше своего. Скоро обнаружились существенные неудобства такого порядка. Срок полномочий прекращался раньше окончания сессии, что не могло не сказаться отрицательно на деятельности Государственного совета. Это побудило в 1909 г. продлить срок полномочий до новых выборов (ст. ст. 18 1 и 18 2 Учрежд. Гос. совета по прод. 1912 г.). Одновременно выбывало 56 человек, что ставило под угрозу преемственность в работе учреждения, создавало возможность резких колебаний в настроении этой части его членов. Столь короткий срок усиливал зависимость данной группы членов Госсовета от настроений и политических пристрастий избирателей, увеличивал их отзывчивость на политические настроения момента, чем в итоге подрывалась независимость членов Госсовета от избирателей. Наконец, краткость срока сужала круг кандидатов в члены Госсовета: далеко не все землевладельцы могли себе позволить изменять условия своей жизни на три года.

Все это нервировало особенно консервативную часть общественности. В 1910 г. член Государственного совета от Тамбовского земства В. М. Андреевский (группа правого центра) возбудил вопрос о распространении 9-летнего срока и на членов Госсовета от земств и съездов землевладельцев. Однако его же единомышленники сочли предложение несвоевременным и нецелесообразным: боялись дать Думе повод возбудить вопрос о пересмотре основных законов. Успех либералов на перевыборах членов Гос. совета летом и осенью 1915 г. вынудил его повторить попытку. «Злобы переживаемого политического дня, – писал он председателю Госсовета 14 декабря 1915 г., – не оказали влияния на состав Государственной думы, тогда как выборы значительной части членов Госсовета проходили в условиях той общественной борьбы, которая наблюдалась истекшей осенью. Не представляется нужным объяснять, что подобная зависимость членов Госсовета от настроений избирателей коренным образом противоречит самой идее верхней палаты, призванной ограждать страну от политических увлечений, и может в известных случаях нарушить объективность и устойчивость работ высокого собрания» (РГИА, ф. 1571, оп. 1, д. 75, л. 1– 1об.)).

Выборы были тайные. Избранные приобретали депутатскую неприкосновенность и не были обязаны отчетом перед избирателями. Избираемая половина Государственного совета могла быть распущена до истечения срока полномочий указом царя, которым назначались и новые выборы. Не могли быть избираемы в члены Госсовета лица моложе 40 лет, не имевшие среднего образования, иностранные подданные и лишенные права избираться в Думу по Положению о выборах в нее (ст. ст. 6, п. «а», 7 и 8).

Другую половину членов реформированного Госсовета составляли «присутствующие в нем по назначению» царя. Их состав пополнялся как из числа неприсутствующих членов по назначению, так и вновь назначаемыми. Из числа присутствующих по назначению царь ежегодно назначал председателя и вице-председателя Госсовета. При Госсовете сохранялись департаменты и особые присутствия (Согласно новому Учреждению Госсовета, утвержденному 23 апреля 1906 г., сохранялось два департамента (первый – для дел о титулах, дворянских имуществах, должностных преступлениях высших чинов; второй рассматривал кассовый отчет Министерства финансов, годовые отчеты банков и т. п.) и два особых присутствия (по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената)). Они комплектовались из числа назначенных к присутствию, однако к деятельности Государственного совета как верхней законодательной инстанции никакого отношения не имели.

Корректировка в принципе решенного преобразования продолжалась и после 20 февраля 1906 года. Вместе с тем шла работа по составлению нового Учреждения Госсовета. Государственная канцелярия подготовила его проект, включив как статьи указа 20 февраля, так и некоторые статьи действующего Учреждения. 7 марта его рассмотрело совещание статс-секретарей Совета и товарища гос. секретаря, а 25 марта царь приказал обсудить проект в особом совещании под председательством Сольского, в состав которого вошли председатели департаментов Госсовета Фриш, Чихачев, Голубев и Тернер, члены Госсовета Пален и Рихтер, председатель Совета министров Витте, бывшие государственные секретари Половцов и Коковцов, гос. секретарь Икскуль и его помощник Харитонов. В начале апреля к ним присоединились министр юстиции М. Г. Акимов, С. Ф. Расолли, С. В. Безобразов, барон А. А. Икскуль.

Представители земства, бывшие на приеме у Николая II. Фото: 6 августа 1905 г.

На заседании 6 апреля 1906 г. Витте предложил сохранить за Государственным советом «в качестве совещательного при верховной власти органа» обсуждение таких важных вопросов, поступавших на рассмотрение дореформенного Совета, как объявление войны, заключение мира и другие важные меры в области внешней и внутренней политики. Мотивировалось это тем, что польза предварительного обсуждения подобных мер в Госсовете и авторитетность его заключений возрастут «в силу участия в Совете выборных членов. Поддержал Витте только Половцов, правда, по иным соображения. «В случае распущения Думы, – записал он в дневнике, – могут настать такие обстоятельства, кои потребуют чрезвычайных мероприятий, кои в глазах страны будут приняты с большим доверием, если будут поддержаны авторитетом Госсовета, а не кабинетом, составленным из ничтожных людей, вроде тех, кои составляют его ныне» (Красный архив, 1923, N 4, с. 100).

Совещание решило, однако, воздержаться от подобного расширения компетенции верхней палаты. Помимо формальных соображений, мотивом отказа послужило опасение вызвать «нежелательные нарекания», ибо нарушилось бы ее равенство в правах с Думой, а также разногласия в самом Госсовете по чрезвычайным мерам политического характера; заключения же с разногласиями не представлялись бы авторитетными. Проект нового Учреждения Государственного совета совещание одобрило, и 24 апреля 1906 г. царь его утвердил – реформа Госсовета была завершена: новое Учреждение «не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 20 февраля» (Степанский А. Д. Ук. соч., с. 210) ; реформой выглядело, по-прежнему, то, что на деле являлось тщательно продуманной и важной контрреформой.



Понравилась статья? Поддержите нас донатом. Проект существует на пожертвования и доходы от рекламы