Этапы формирования социального государства ФРГ
Мария Морозова
Статья была опубликована в № 4 за 2007 г. «Вопросов истории»
Автор: Морозова Мария Равильевна – аспирантка Уральского государственного университета им. А. М. Горького.
Впервые понятие «социальное государство» было использовано прусским общественным мыслителем Л. фон Штайном (Stein L. von. Geschichte der sozialen Bewegungen Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage. Bd. HI. – Munchen. 1921) в середине XIX в., наиболее широкое распространение этот термин получил лишь после того, как в 1949 г. в Конституцию ФРГ было включено выражение «sozialer Rechtsstaat», которое дословно переводится как «социальное правовое государство».
Лоренц фон Штейн
Как показывает исторический анализ, сроки, скорость и приоритетность введения тех или иных социальных пособий достаточно различаются, что предопределяется не только экономическими, но и социально-политическими факторами, такими как политические идеалы правящей верхушки, доминирующие настроения в обществе, осознание остроты социальных проблем. Исторический опыт свидетельствует, что переход от авторитарного государства к социальному является одной из закономерностей развития человеческого общества.
Современное немецкое общество на данном этапе едино в понимании того, что хотя необходимости демонтирования существующей системы социального государства можно и нужно избежать, есть существенные причины говорить о важности проведения реформ в социальной политике, которые должны базироваться на историческом переосмыслении опыта создания социального государства ФРГ. Именно поэтому тема исторического развития социального государства актуальна.
«Федеративная республика Германия – это демократическое и социальное федеративное государство», так говорится в ст. 20 Основного закона, – «конституционный порядок в федеральных землях должен соответствовать основным положениям республиканского, демократического и социального правового государства в понимании Основного закона» (Grundgesetz Bundesrepublik Deutschland, i.d.F. vom 26 Juli 2002. Landesverfassung Baden-Wurttemberg, i.d.F. vom 9 Juni 2000 / Sonderdruck der Landeszentrale fur politische Bildung. Stuttgart. 2003) (ст. 28). Прилагательного «социальный» в отношении государственного устройства послевоенной Германии не содержалось в проектах Основного закона, хотя это был исходный пункт развития немецкого государства. Дискуссии о понятии социального государства особенно активно велись в немецком обществе в начале 1950-х годов. Установились две точки зрения на проблему определения данного понятия в рамках Основного закона: сторонники «минимизирующего» толкования социального государства видели примат правового государства в качестве гаранта социального государства, сторонники «максимирующего» понятия – трактовали термин «социальный» более широко, приравнивая его к социалистическому общественному устройству. Вскоре обозначился уравнивающий подход, понимающий определения «правовой» и «социальный» как два равноправных взаимодополняющих и взаимоограничивающих конституционных понятия.
Социальное государство ФРГ представляет собой феномен развития демократического общества: оно ставит целью благосостояние общества, что в свою очередь должно быть конкретизировано и реализовано законодателем в процессе демократического принятия решений. Социальное государство не предписывает необходимых законов в экономической сфере, не являет собой формулу для выведения основных прав человека, как, например, право на труд. Даже в принятом в 1975 г. Социальном кодексе ФРГ социальные права конституированы лишь в отношении существующих систем социальных гарантий.
Молодая пара из Западного Берлина целуется на фоне советских памятников, располагающихся по другую сторону границы, в Восточном Берлине. Фото: март 1970 г.
Социальное государство в узком смысле подразумевает социальное страхование и трудовое право, в широком смысле – систему образования, экономическую и бизнес-системы, трудовые отношения, а также политику, направленную на экономическое развитие и обеспечение занятости.
Помимо дискуссий о конституции в немецком обществе еще до основания федеративного государства в 1948 г. имели место социально-политические тенденции, оказавшие влияние на формирование социального государства и особенно ярко проявившиеся на первых выборах в немецкий парламент – Бундестаг. Речь идет об общественной полемике конца 1940-х гг., выражавшейся в противопоставлении «капитализм или социализм» и имевшей своим результатом утверждение линии «третьего пути», известной нам под названием социального рыночного хозяйства.
К тому времени союзники, создававшие контуры будущей социальной политики ФРГ, демонтировали национал-социалистские элементы социального права и организационной структуры социальных институтов. Не прижилась в Германии и изначально предлагавшаяся союзниками в качестве образца англо-саксонская модель социального устройства.
В 1948 г. Франкфуртский экономический совет реставрировал и закрепил унаследованную систему посредством издания закона об адаптации социального страхования (закон вступил в силу в 1949 г.). Фактически это было проявлением дееспособности типичной для Германии «большой социально-политической коалиции», имевшей своей основой консенсус между партией христианских демократов (традиционно – работодатели) и социал-демократической партией СПД (оппозиция). Выборы в федеральный Бундестаг в 1949 г. утвердили волеизъявление гражданского большинства и программную формулу «социального рыночного хозяйства» ХДС. Это решение было определяющим для последующего развития ФРГ.
С другой стороны, вопрос о дальнейшем социально-политическом развитии оставался открытым. Основной закон не решил многие вопросы социальной государственности. Модель социального рыночного хозяйства была в то время больше политической декларацией, обещанием роста благосостояния народа, чем политической концепцией развития. Определение и детализацию этой модели предстояло осуществить правительству Аденауэра, что оно и пыталось сделать с переменным успехом.
Проследить этапы в развитии социального государства можно, начиная с рассмотрения истории развитого государства благосостояния в странах Западной Европы как феномена послевоенного времени. Это относится и к Германии, хотя благодаря более развитой исторической традиции Германия имела наилучший отправной пункт. В формировании социальной составляющей немецкого государства, с точки зрения общественного развития, можно выделить четыре этапа: этап становления (1949 – 1966 гг.), этап развития и модернизации (1966 – 1975 гг.), фаза стагнации (1975 – 1995 гг.) и упадок социального государства, начиная с 1995 года.
Рабочие на заводе Юнкерса в Штутгарте собирают котлы отопления. Фото? июль 1995 г.
На основе концепции социального государства была осуществлена трансформация централизованной нацистской экономики в социальную рыночную, построение которой ознаменовалось достижением полной занятости и высокими темпами экономического роста. Сама трансформация вошла в мировую экономическую историю как «немецкое экономическое чудо» – расцвет социальной рыночной экономики. На базе реальных заделов в материальном производстве ФРГ появилась возможность для проведения более активной социальной политики, прежде всего путем увеличения производства общественных товаров.
В отличие от многих исследователей «экономического чуда», кажется неправомерным преувеличивать роль «плана Маршалла», представляя его локомотивом реформ и главной составляющей успеха немецкого правительства. Нельзя недооценивать значимость внутренней интеграции немецкого общества, влияние правящей политической элиты, достигнувших единства по вопросу проведения выбранного курса (Erhard L. Gedanken aus funf Jahrzehnten. Reden und Schrieften. Dusseldorf. 1988, s. 514), и историческую роль личности архитектора «экономического чуда» – Людвига Эрхарда.
Основными направлениями первого законодательного периода работы Бундестага на этом этапе были осмысление и переработка последствий Второй Мировой войны (федеральный закон о материальном обеспечении 1950 г., закон о компенсации ущерба, причиненного войной 1952 г. (К середине 1968 г. общая сумма выплат из компенсационных фондов составила 109 млрд. марок, что подчеркивает социальный характер проводившейся в 1950 – 1960-е гг. политики порядка. Это подтверждает один из основных постулатов социального государства – идею социального уравнивания путем справедливого перераспределения доходов и благосостояния в пользу социально-нуждающихся категорий населения)), а также реконструкция довоенной системы социального страхования, и, прежде всего, жилищная политика в рамках политики послевоенного восстановления. В основе оформления политики социального страхования лежали вопросы организации и борьбы за власть, поскольку система социального страхования, а именно больничные кассы были традиционным оплотом профсоюзного движения и социал-демократии. В вопросах самоорганизации страхования профсоюзы были вынуждены соблюдать паритет, превращаясь, таким образом, из классовых антагонистов в социальных партнеров власти. Это привело к тому, что рабочее движение потеряло контроль над институтами социального государства.
Хотя заявленная правительством Аденауэра всеобщая социальная реформа свелась, по сути, к реформе пенсионного обеспечения (Смысл пенсионной реформы сводится к так называемому «договору солидарности поколений»: работающее население перечисляет часть своих доходов в пенсионные кассы, из которых идут средства на выплату пособий нынешним пенсионерам. В зависимости от суммы данных отчислений рассчитывается индивидуальный размер будущих пенсий рабочих и служащих. Величина пенсии должна определяться на основе трудового стажа и уровня текущих зарплат, а также с учетом общеэкономического развития и роста зарплат в стране. Тем самым был изобретен принцип динамизации (индексации) пенсий), именно она стала камнем преткновения молодого социального государства. На первый план выступает триада немецкой социальной политики, остававшаяся до середины 1990-х гг. дискуссионным вопросом для большой социально-политической коалиции: социальное обеспечение, страхование и социальная помощь. Масштабное увеличение выплат по принципу возмещения заработной платы без введения минимального размера пенсий было явным отходом от бисмарковской традиции.
Пенсионная реформа стала полем битвы Эрхарда и Аденауэра, в которой последний одержал победу, нанеся политическое поражение эрхардовской концепции народного капитализма и сделав существенный шаг вперед в толковании модели социального рыночного хозяйства с позиций социального государства. Эрхард под понятием социального рыночного хозяйства понимал не укрощение рынка посредством самостоятельных социально-политических мер, а стимулирование роста доходов, потребления и собственности для наибольшей части населения благодаря рыночным механизмам политики порядка: конкуренции и валютной политики. «Государство благосостояния» он называл «иллюзией современности» (Erhard L. Wohlstand fur alle. Veroffentlichung 1957. Dusseldorf. 1990).
Израильский премьер-министр Давид Бен-Гурион на встрече с немецким канцлером Конрадом Аденауэром. Фото: март 1960 г.
В противовес успеху пенсионной реформы попытка реформировать систему страхования здоровья в 1958 – 1961 гг. успехом не увенчалась по причине неприятия ее врачами и профсоюзами, но сам процесс обсуждения реформы имел далеко идущие последствия для формирования целостной структуры здравоохранения. Уже в 1955 г. благодаря принятому закону о больничных кассах закрепилось исключительное право врачей, оформленных в объединения больничных касс, на оказание услуг в сфере здравоохранения. До сих пор камнем преткновения реформы здравоохранения в Германии является вопрос о добровольном, в противовес существующему обязательному, страховании. Но и в 1960-е гг. самостоятельность граждан и добровольная основа системы страхования здоровья не прижились и не офор мились законодательно. Политический компромисс ценностей и интересов привел к тому, что государство социального страхования ФРГ вынуждено было доказывать свою прочность, несмотря на растущее бремя социальных расходов.
Модернизация социального государства (1966 – 1975 гг.) – новый этап в развитии социального государства был связан с изменением структурно-политической интерпретации социальной государственности как «глобального перераспределения», «кейнсианства» и «концентрированного действия». Это проявилось в социальной политике, прежде всего, в форме приведения в соответствие страхования рабочих и служащих, а также принятия закона о стимулировании занятости, ставшего переходом к активной политике всеобщей занятости.
Смена правительства христианских и свободных демократов и приход к власти социал-демократов привели к победе хозяйственно-политического курса, в основе которого лежала концепция неокейнсианства, значительно отличавшаяся от разработанной в начале 1960-х гг. А. Мюллером-Армаком. Встраивание неокейнсианского глобального регулирования в социальную рыночную экономику определило хозяйственное развитие ФРГ в данный период. Эта концепция представляет собой соединение принципов доминирования государства в экономике и растущей роли социальной составляющей. С одной стороны, имело место существенное улучшение социального и социально-политического качества социального государства, которое согласовалось с первоначальной концепцией. С другой стороны, социально-политическое развитие осуществлялось слишком форсированно, что угрожало причинить вред социальному государству. Благодаря политике формирования социального государства в ФРГ были созданы реальные условия для дальнейшего развития социальной системы, расширение объема услуг которой следовало непосредственно за экономическим ростом.
Основы новой политики были кодифицированы в Законе о содействии стабильности и экономическому росту, принятом в середине 1967 года. Денежно-кредитная политика дополнялась активным использованием инструментов государственной бюджетной и налоговой политики.
Это было время беспрецедентного развития социального государства. Социально-политическая концепция расширялась во многих направлениях. Она являлась, с одной стороны, реакцией на растущие ожидания населения, с другой – катализатором модернизации общества. Социальная политика становится общественной политикой, отвечающей целям повышения качества жизни, создания социальной инфраструктуры и социального планирования, а также уравнивания возможностей членов общества, в том числе и посредством образования.
Основными адресатами социальной политики становятся в этот период как наемные работники, так и работники свободных профессий (пенсионная реформа 1972 г.), неработающие, маргинальные группы. Квинтэссенцией этого периода становится закон о соучастии рабочих в управлении предприятием (1976 г.), который привел к значительному общественному дисбалансу и конфронтации. В процесс выработки хозяйственно-политических решений вовлекались союзы работодателей и профсоюзы: в рамках вводимого законом о стабильности «согласованного действия» (Konzertierte Aktion) представители работодателей, профсоюзов и государства должны были согласовывать динамику заработной платы и продолжительность рабочего времени с общеэкономическими установками.
Выход из кризиса 1966/1967 гг. не позволил восстановить старую модель политики хозяйственного порядка. Государство неоправданно наращивало социальные расходы, все дальше отходя от принципа субсидиарности как основного принципа социальной рыночной экономики.
Принципиальный свободный социальный порядок, при котором обязательства государства в отношении человека вступают в силу только тогда, когда одной личной ответственности оказывается мало, или она безрезультатна, заменялся широкой патерналистской социальной политикой, далекой от принципа субсидиарности.
Попытка усовершенствовать модель социальной рыночной экономики с помощью инструментов неокейнсианства дала неоднозначный результат: с одной стороны, она привела к некоторым позитивным изменениям (быстрое восстановление нарушенного вследствие кризиса 1966/1967 гг. экономического баланса), с другой стороны, нарушила системную целостность социальной рыночной экономики, что вылилось в деструктивные процессы и неоправданные социальные расходы.
Нефтяной и экономический кризис 1973/1974 гг. стал переломным моментом в развитии немецкого социального государства. Господствовавшая до этого времени ориентация на расширение социальных функций государства прервалась, сократились социальные выплаты. Экономический рост прекратился, безработица, с которой, как казалось, было покончено еще в начале 1960-х гг. восстановилась в правах. Социальная политика стала экономной. В это время правительство и общество сталкивается с демографической проблемой. Политики стали задумываться о необходимости пересмотра систем социального страхования. Социальное государство оказалось в тупике (1975 – 1995 гг.).
Немцы на отдыхе. Фото: июнь 1973 г.
Помимо этого, в течение 20 лет в обществе имели место, до сих пор многими немецкими исследователями не признанные, количественные и качественные тенденции развития социального государства. Например, данный период стал временем особого внимания общества к семейной политике: в 1985 г. детские пособия и декретный отпуск стали частью пенсионного страхования. Еще одной значимой тенденцией социального государства стало признание ценности семейных обязанностей – наравне с работой на предприятии или в качестве служащего, – ранее считавшихся более общественно-важными формами труда.
1980-е гг. характеризуются нарастанием кризисных тенденций в экономике ФРГ, выдвигающим на повестку дня требования технологической, структурной и институциональной перестройки, что привело к отходу от политики глобального регулирования. В этот период постепенно изменяются акценты в социально-экономической политике. В результате победы христианских демократов происходит смена хозяйственно-политической концепции и возвращение к либеральным принципам социального государства.
Объединение Германии в 1990 г. стало толчком для бурного и подчас неконтролируемого развития системы социального обеспечения и перераспределения, повышения социальных выплат, но в 1980-х гг. государству еще удавалось сдерживать рост социальных расходов. Период сокращения социальных издержек и сдерживания социальной политики имеет своим следствием иные трудности, чем во время создания и выстраивания социальной системы. В развитом социальном государстве учрежденные социальные льготы имеют статус почти имущественной собственности, которая для получателей социальной помощи, почти или полностью лишенных права обладания материальными ценностями, принимает характер собственности. В 1980 г. Федеральный конституционный суд Германии присвоил статус имущественной собственности праву на получение пенсии в пенсионном социальном страховании. Поэтому последующие 1983/1984 гг., отмеченные началом сокращения социальных расходов и связанной с этим риторикой «поворота» раннего периода правления Г. Коля – были временем рождения и укрепления социального протеста населения. Оплотом социального протеста помимо профсоюзов и структурно-консервативной партии СПД стали церковные и благотворительные объединения.
Помимо сокращения социальных расходов в эти годы принимает очертания новый тип социальной политики, а именно реструктуризация институтов социального государства. В центре внимания стояли вопросы социального управления процессами распределения, вместо обычного принятия новых видов социальной помощи и аннулирования старых: примерами нового под хода к управлению социальной политикой стали принятый в 1989 г. закон о пенсионной реформе, закон о содействии занятости, принятый в 1985 г., а также закон о предпенсионном периоде 1984 года. Политика сдерживания государственных расходов в области здравоохранения означала изменение механизмов управления социальным сектором, примером чему служат законы о снижении расходов 1977 г., о реформе здравоохранения 1988 г., о структуре здравоохранения 1992 года. Особенно интенсивные попытки модернизировать структуру управления и сформировать новую модель управления предпринимались на уровне федеральных земель – в рамках ведомств по делам молодежи и социальных вопросов.
Вплоть до начала 1990-х гг. в Германии формировалось социальное государство, лишь отдаленно напоминающее социальное государство 1950-х гг. несмотря на то, что центральный принцип организации социального обеспечения – социальное страхование – в своей организационной структуре и законодательной базе сохранил преемственность. Радикального пересмотра системы не происходило, но в течение всего своего существования социальная система проявила удивительную способность эволюционировать, приспосабливаясь к требованиям нового времени и новых правительств, до тех пор, пока не наступил кризис 1990-х годов.
Другой отличительной особенностью немецкого социального государства является то, что развитая социальная система стала вполне самостоятельной реальностью, значительным социальным, экономическим и нормативным явлением. С ней были связаны идеи и интересы различных групп общества.
В конце 1990-х гг. социальное государство впервые оказалось в центре дискуссий о будущем немецкого общества. Именно на этом этапе легитимность принципа социального государства, несмотря на утвержденное конституцией равноправие этого принципа с другими политическими ценностями немецкой государственности, являлась наиболее спорным моментом в общественных дискуссиях.
Толпа в Берлине, протестующая против объединения Германий. Фото: октябрь 1990 г.
Отказ от большинства методов глобального регулирования, финансовая и валютная стабилизация за счет укрепления государственных финансов, приватизация государственного имущества, поддержка мелкого и среднего бизнеса, изменение системы социального страхования (увеличение собственной инициативы), – таковы основные направления политического курса, проводимого в 90-е гг. XX в., объединенные под общим названием «новый центр Шредера». В системе основных социально-экономических показателей ФРГ впервые обнаружились следующие тенденции: рост безработицы, увеличение затрат на рабочую силу, рост заработной платы, значительно опережающий увеличение производительности труда. Социальные расходы невероятно выросли, достигая порой трети ВВП страны. Превращение социальной политики из политики поддержки работников в политику обеспечения благосостояния граждан сделало почти треть населения получателями социальной помощи, либо претендентами на получение таковой.
Преодоление кризисных явлений, связанных с объединением Германии и финансированием трансформационных процессов в новых землях ФРГ стало проверкой как экономического курса, выбранного кабинетом Г. Шредера, так и модели социального государства в целом. Объединение Германии оказалось непростым делом в силу разрыва – причем осознанного – между политической необходимостью и рыночной реальностью. Нельзя, однако, говорить, что экономическая сторона объединения игнорировалась немецкими политиками. В то же время, она не сводилась к проблеме инвестиций и трансфертов, а предполагала изменение всего порядка. Настоящее германское единство понимается как политическое, экономическое, социальное, экологическое и духовное единство. 3 октября 1990 года свершилось политическое объединение, но формирование других составляющих этого единства растянулось на долгие годы.
Были ли первые 50 лет существования ФРГ временем ошибочных решений в социальной сфере? Этим вопросом задаются современные немецкие исследователи, не находя однозначной оценки. Социальное государство, действительно, увеличило свою роль не только в доле ВВП, но также в доле доходов населения. И все же, рыночная активность остается доминирующим источником доходов большинства населения ФРГ. Лишь в бывших восточных землях Германии 40% населения живут в основном за счет отчислений социального государства, в связи с высоким уровнем безработицы и сравнительно ранним уходом на пенсию. Проблемой нынешнего социального государства является также возрастное значение структурных факторов социальных расходов, прежде всего, удорожания социальных услуг вследствие технического прогресса в медицине и демографического старения населения.
Дискуссии о кризисе социального государства начались еще в конце 1970 – 1980-х годах. Но наиболее ярко кризисные тенденции проявили себя в середине 1990-х годов. Политически кризис проявился в постановке вопроса о легитимности социального государства как «старым» лагерем работодателей, так и новым поколением молодых людей, ощутивших себя в качестве налогоплательщиков, вынужденных содержать социально-незащищенные слои населения, в ущемленном положении. В финансовом отношении кризис выразился в растущем внутреннем долге государства и федеральных земель. Структурный кризис, постигший социальное государство, был связан с неспособностью проводить инновационные изменения политической системы. Признаком его стал нарастающий конфликт в немецком обществе по вопросу жизнеспособности социального государства.
В течение 50 послевоенных лет значительным образом изменились приоритеты социальной политики: если изначально наибольшую долю составляли расходы на здравоохранение и страхование здоровья, а также выплаты по возмещению ущерба, причиненного войной, то в последующие годы на авансцену вышли проблемы рынка труда, вес набрали вопросы социального страхования (что выразилось в росте расходов на выплату пенсий, в больничные кассы, а также пособий по безработице). Кроме того, выросли объемы социальной помощи, что указывало на расширение границ социального страхования и рост бедности.
Консультационный центр для безработной молодежи в немецком Оберхаузене. Фото: февраль 1982 г.
Для немецкого социального государства более характерна постановка цели социальной защищенности, нежели стремление к равенству населения. Обеспечение уровня жизни стало цементирующим элементом для среднего класса – политической основы существования социального государства. Принцип равенства в немецком социальном государстве также соблюдается: в областях здравоохранения (уравнивающие услуги) и государственного образования (общедоступность образования).
Начиная с 1960-х гг. в немецком обществе получили развитие следующие тенденции в общественном сознании, которые существенно затрудняют реформирование социального государства: в 1960-е гг. – восприятие экономического благосостояния и гарантированная его защита социальным государством; в 1970-е гг. – претензии на рост уровня жизни за счет государства; в 1980-е-1990-е гг. – защита активов социального государства в ущерб экономическим интересам; с середины 1990-х гг. – оформление либерально-экономической критики социального государства со стороны работодателей и Свободной Демократической Партии Германии; с конца 1990-х гг. – появление поколения молодых людей, отстраняющихся от идеологии социального государства.
Осознавая опасность кризиса социального государства, многие современные исследователи ФРГ предлагают различные пути обновления этой системы, предупреждая при этом и о необходимости воздерживаться от радикальных мер, а также и от демонтажа социального государства.
